政府购买养老服务中的问题与对策研究

　　【摘 要】 本文针对政府购买养老服务中存在的养老属性方向模糊、购买养老服务体系不完善等问題，提出的解决对策主要是建立公开的购买养老服务信息制度，确立完善的社会组织治理制度。

　　【关键词】 政府购买;养老服务;问题;对策

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　　政府购买养老服务是一种协作模式，它意味着政府不再是提供养老服务一方，而是监管者和出资人。政府部门的作用主要在于培养大批养老服务主体，进而缓解家庭结构的变化以及政府供给与养老需求之间的矛盾。政府相关责任因此进一步明确，通过政府购买，使政府部门不再奔波于生产养老服务，取而代之的是规划全局与监督整体的责任。

　　一、政府购买养老服务中出现的问题

　　1、对于养老属性方向模糊

　　(1)社会救助性质与公共服务性质不够明确，产生重叠现象。当前我国的政府购买养老服务仍处于探索状态下，整体模式仍局限于社会救助性质，没有把公共服务与准公共服务区分开来，包括其责任划分。社会救助是这样来保证弱势群体的权利的，即从经济收入入手，提供兜底性的救助资金。其关注对象主要是低保、五保户等人群。高龄人群收入一般较低，往往处在养老服务与社会救助的交集范围之内，但从公共服务相关规定的角度来看，还是要把社会救助与养老服务区分开来。社会救助是政府的一种再分配行为，受众为社会弱势人群，主要向他们提供货币保障，而养老服务专门针对的是老龄化人群，为他们提供生存需求的一种服务形式与生活基本保障。

　　政府购买的另一种服务形式是补贴，针对高龄老人和失能老人这样的群体，政府出台了相应的补贴政策。这种补贴是以现金或服务券的形式发放的，发放用于他们的公共服务方面，或照护服务方面。通过补贴所购买的养老服务，地方政府的看法是补贴基本要从城乡低保或五保出发，选择其中的失独、失能人员或高龄老人，从这方面看，补贴成了一种特惠政策而非为了照顾中低收入者而采取的真正意义的补贴措施。

　　(2)尚未明确指出公共服务与准公共服务的实施顺序。养老服务是准公共服务的具体体现，在实施时组织起来更容易一些，且协调成本较低，规避风险更容易。因准公共服务的组织能力限制，服务内容常避开难点工作，只求取容易处理的方面。例如有些城市的养老服务项目以关怀照顾失独老人为主，设置的服务项目大多数是非政府救助范围的，服务内容并非是基础性的公共服务，这类购买服务的针对方向多为护理服务，而多数老人尚可自理。有时，救助对象不愿接受救助服务，其中有些确实不需要，有些是出于安全原因不接受，这类购买项目的家政收费相对低廉，因此服务人员的基本素质不能达到一定的水平，影响了服务质量。

　　如果政府购买的养老服务不是急需项目，实际问题也得不到根本性的解决，就不会令老年人满意，同时还会影响政府部门的公信力，降低公共资金的使用效率，削弱政府公正性。长期照护存在一定的风险性，尤其投入较大、回报率不高，主场参与动力不够强劲，尽管政府能够采取开放性主体政策也无法满足特殊群体的特殊需求。供给性的照护服务需要政府部门多多组织。一旦购买养老服务就要认真考查供给顺序，把私人性质的购买服务排除在先，统筹资金，针对经济水平是中下等、自理能力低下或半自理的老人进行重点购买。

　　2、政府需进一步完善购买养老服务体系

　　首先，对于管理制度的登记与监督体系尚未完善。针对登记管理方面，社会性组织想获取订单应满足专业性与合法性条件。在直接登记政策的改革实施以后，并未修正和废除原有法律条文。已成立的社会性组织其管理模式没有改变，与原主管单位的业务过渡还需逐步过渡。而监管工作仅为登记管理部门，对于登记审核后的工作进行监督管理无法完成。监管弊端在于组织运营的监督管理，尤其是现存的许多非法组织更是缺乏监管力度。政府承接社会服务需要大量社会组织来完成，与此同时，政府无法有效监管数量庞大的专业组织，对于它们无法做到面面俱到，一一监管。另外，政府监管还会涉及到准入门槛高而无法进行合法登记的情况，门槛高直接导致社会组织难于进入购买领域，使承接数量偏少，最终带来过低的市场竞争力。

　　其次，现有社会组织未出台公益性的监管制度与认定规则，也未明确区分出商业营利性质与非营利性质的活动。税务法明确规定，非营利性、福利性质等老年服务机构应采取优惠征税政策，依据原则是从组织登记类型加以区分，并不是实际运营活动属性，这样就难免忽略了动态管理。实际状态下，养老服务提供方一直得不到合法性的身份证明，有些也无法获取税费减免特权。某些社会组织的生产运营还要自负盈亏，一旦未做到精细化管理，某些社会组织也会因此而产生腐败现象。总体来看，登记环节是社会组织管理的重点环节，而监管环节缺失较严重。

　　二、政府购买养老服务的发展对策

　　政府治理工作的又一创新形式便是政府购买养老服务。这种创新是一种组织关系的调整，借助此项调整达到提升政府治理能力的作用，让优化的公共服务项目解决社会实际存在的问题，进而强化政府公信力。在现阶段养老服务的建设背景下，政府购买首先应该完善其基本性质，公开购买信息，加强对服务类组织的监管制度，充分搭建多元化的供给网络平台。

　　1、公开购买养老服务相关信息制度的建立

　　政府购买养老服务是服务于人民，其公开程度应得到重视，这也是保障公众权力的一项措施。以省为范围，在政府购买养老服务领域建立一套齐备的网络信息平台是切实可行的。而平台建立既可以基于网络性质，也可以与新媒体对接。从实际意义上来看，信息化平台应作为供给技术的基础，负责发布较权威的养老服务信息。在这样的信息平台上应公开如下相关信息，比如老年人权益保障法、政府购买养老服务政策、服务流程、获取服务的人员名单及获取次序等;另外，组织购买项目招标投标情况的文件与审计报告等内容都应予以公示，方便社会监督。

　　信息公开可以帮助社会组织与公众进一步掌握养老服务的内容，增加社会信任程度，更有利于社会组织的筹资捐助，使社会资本融入养老服务体系，带动社会资本的有效运营。信息公开能够将社会资本引入到公共事业的发展上来，引导公共服务的志愿者参与其中，还可以吸引一批年龄较小的老年人为高龄老人服务，从而缓解现有服务人员的压力。而志愿者的信息采集过程应具体记录服务时间和服务质量，让志愿者享受一定的特权，有助于志愿者的参与积极性的提升，也能让社会自组织能力得以增强。

　　2、完善社会组织治理制度的确立

　　政府满足养老服务需求的有效办法是政府与社会组织的合作服务。目前应从组织登记、属性认定、税收监管、非营利性质监督等方面去加强社会组织的治理与管控。

　　首先，政府应采取完善制度，进一步治理社区行政的审批流程，简化过程，激发公益组织的行动力。政府应着力于社区养老服务组织的挖掘与建立，使其逐渐代替政府工作。在此基础上，政府不用再直接提供服务，而是采取授权和出资的方式，让社区自制成为一种管理形式，政府以出资人方式出现。社会组织要社区登记后要明确责任与义务使命，并做出相应的服务承诺，服务过程也要公开化。

　　其次，政府应逐渐规范与完善公益资格的认定工作。政府应采取立法制度，明确公益组织的成立条件，制定运营规范。政府要定期进行资格认定，方能发放服务牌照。到了规定年限以后，社会组织需重审认定资格。除了登记管理以外，持续性的公益性质与非营利性质的监督还应得到有效保证。一旦通过了资格认证，社会组织就可以享受优惠政策。

　　最后，完善社会组织的税收管理制度，政府部门要采取优惠的税费政策，针对养老服务可享受的优惠范围，重视可优惠内容的细节化考查。社会组织的公益属性可依据商业、非商业性质进行分类划分。无偿性服务做免税处理。在非商业化的范畴内，收益人在金钱与既得利益之间无等价关系的即可视为非商业，进而享受免税政策;而二者之间存在一定的售买关系即可视为商业活动而征收税费。只有税收优惠政策建立的合理合法化，才能有效促进养老服务的承接与发展，保证税收优惠的公正与公平。

　　【参考文献】

　　[1] 董陈丽.政府购买养老服务中的问题与对策分析[J].经营管理者，2018.171-172.

　　[2] 尹洁，闫娟.浅析政府购买养老服务问题与对策研究[J].保障民生，2018.72-74.

　　[3] 王阳亮.政府购买养老服务：属性、问题与对策[J].哈工大学报，2018.78-79.

　　【作者简介】

　　邓 珊(1992—)女，汉族，湖南常宁人，中共常宁市委党校助理讲师，研究方向：社会治理.

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文章名称： 政府购买养老服务中的问题与对策研究

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