法律中的标准-以法律文本为分析对象

　　要:通过对法律文本的检索与分析，可以得出结论:标准在法律的众多领域里具有重要的作用。这种作用主要体现在，当法律涉及科学技术问题时，需借助于标准以确定权利和义务的内容和行为的内容，标准成为法调整社会关系不可缺少的工具和手段。我国宪法未规定标准，表明标准在宪法上的地位有待确立，从标准在国家治理现代化中所具有的基础性和战略性作用来看，有必要在宪法中规定标准的法律地位，并制定一部以建立国家标准体系为目标、全面统揽标准化工作的法律。

　　关键词:标准;法律;国家治理;宪法

　　作为本文主题的标准，是指标准化意义上的标准。〔1〕标准与法律同属规范的范畴，具有规范性，但二者属于不同性质的规范。〔2〕然而，随着社会经济与法治的发展，标准化和法治化的领域不断扩大，标准与法律的联系日趋密切，呈现出“你中有我、我中有你”的融合现象。〔3〕从法的角度来看，这种“融合”现象具体表现为，标准逐渐进入法的领域，在法律调整社会关系的过程中扮演着越来越重要的角色，发挥着越来越重要的作用。然而，标准在法律中的地位究竟如何?标准对法调整社会关系发挥何种作用?并不是一个已决的问题。但是，这一问题的解决却是必要的。它不仅对我们认识标准与法律的关系〔4〕具有重要的理论价值，而且对于更好地发挥标准对于法治的作用也具有重要的现实意义。

　　本课题的研究可以在立法、执法和司法等多个层面上展开。〔5〕本文拟在立法的层面上，以现行法律文本为分析对象，展开此项研究，旨在揭示标准在我国法律中的地位与作用，并进而探讨标准的宪法地位问题。

　　一、法律文本中的标准

　　(一)法律文本的来源

　　本文分析的对象限于全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律、条例、决定以及法律解释，不包括同样具有法源地位的行政法规、部委规章、司法解释、地方性法规规章。这些法律文本来自“中国人大网”“中国法律法规信息库”，截止时间为2017年8月17日。

　　在“中国法律法规信息库”里，法律被分为“宪法”、“宪法相关法”、“民商法”、“行政法”、“经济法”、“社会法”、“刑法”、“诉讼及非诉讼程序法”8个栏目，与《中国特色社会主义法律体系(白皮书)》所述法律体系的构成大体相当。〔6〕其中，“宪法”栏收录的现行有效法律文件10件，“宪法相关法”栏收录的现行有效法律文件40件，“民商法”栏收录的现行法律文件34件，“行政法”收录的现行有效法律文件84件，“经济法”收录的现行法律文件64件，“社会法”收录的现行法律文件20件，“刑法”栏收录的现行法律文件24件，“诉讼及非诉讼程序法”收录的现行法律文件10件，总计286件。

　　(二)“标准”一词的含义在法律文本中，“标准”一词不只具有标准化的意义，还有其他意义。后者如“标准文本”(《立法法》第58条)、“支出标准”(《预算法》第32条)、“生活保障标准”(《国家赔偿法》第34条)、“补贴标准”(《兵役法》第42条)、“报酬标准”(《民法通则》第88条第4项)、“收费标准”(《证券法》第46条)、“资费标准”(《邮政法》第39条)、“工本费标准”(《居民身份证法》第20条)、“录取标准”(《民族区域自治法》第71条)等，这些“标准”均不具有标准化的含义。〔7〕鉴于本文的议题，本文所述法律文本中的标准仅限于标准化意义上的标准，不包括其他意义的标准。

　　在标准化意义上，“标准”一词通常与标准化领域或者标准的制定主体和属性结合出现在法律文本中，前者如“技术标准”、“产品标准”、“服务标准”、“质量标准”、“安全标准”、“卫生标准”、“药品标准”、“环境质量标准”、“污染物排放标准”、“防洪标准”等，后者如“国家标准”、“行业标准”、“地方标准”、“团体标准”、“企业标准”、“国际标准”或“强制性标准”、“推荐性标准”。

　　在法律文本中，还有笼统使用“标准”一词的情形。此时，“标准”一词究竟属于哪一种情形，应根据其是否与标准化有关加以判定。如与标准化有关，则应认定属于标准化意义的标准。例如，《国防动员法》第23条规定:“列入目录的建设项目和重要产品，应当依照有关法律、行政法规和贯彻国防要求的技术规范和标准进行设计、生产、施工、监理和验收，保证建设项目和重要产品的质量。”本条中的“标准”事关国防建设项目工程的设计、生产、施工、监理、验收和国防“重要产品”的质量，工程建设和产品质量是标准化的重要领域，因而应属于标准化意义的标准。如与标准化工作无关，则应认定非标准化意义的标准。例如，《土地管理法》第55条规定:“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”本条中的标准事关土地出让金等费用的缴纳，而土地出让金并不属于标准化领域，与标准化工作无关，这就不属于标准化的含义。有时，法律文本中的“标准”一词还可能既具有标准化的含义又具有非标准化的含义。例如，《行政许可法》第38条规定:“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”根据该法第12条关于行政许可事项的规定，〔8〕第38条中的“标准”既可以是指标准化意义的标准(技术标准)，也可以是指非标准化意义的标准。本文将这种情形统计在标准化含义的标准之内。

　　在法律文本中，“规范”一词有时也具有标准的意义。例如，《环境保护法》第17条中的“监测规范”，〔9〕《特种设备安全法》中的“技术规范”，均属标准的范畴。由于“规范”一词的多义性，在法律文本中并非主要指标准;且除《特征设备安全法》〔10〕外，多数法律文本主要采用“标准”一词，因此为方便起见，下文检索结果未包括“规范”一词在内。这种情况不会影响本文的基本结论。

　　需要指出的是，在法律文本的用语中，除了标准化意义的“标准”外，还有“标准化”。标准与标准化具有密切的联系，标准是标准化活动的产物，标准化的目的和作用均通过制定和实施具体的标准来体现。〔11〕鉴于本文探讨的主题是标准在法律中的地位与作用，也就是标准化在法治中的地位与作用，因此为叙述方便，本文对法律文本中的“标准化”与标准化含义的“标准”不作区分，法律文本中检索所得“标准”的数据包括“标准化”在内。

　　(三)检索结果通过对法律文本的检索，在剔除非标准化意义的用语后，“标准”一词的分布情况如图1、图2所示，具体情况如下:

　　t1

　　t2

　　(四)主要法律领域

　　上述检索结果表明，就包含“标准”的法律文本分布而言，行政法、经济法和社会法共有100件法律文本检索出“标准”，约占全部法律文本总数的35%，占检索出“标准”的法律文本总数的89.3%;而论及“标准”在法律文本中出现的频次，行政法、经济法、社会法三者相加之和更是占比高达95.68%，宪法、宪法相关法、民商法、刑法、诉讼及非诉讼程序五者合计不足5%。综合可见，“标准”涉及的主要法律部门即“行政法”、“经济法”及“社会法”，在这三个部门法里，“标准”的分布又主要集中在以下领域:

　　(1)环境保护。“行政法”栏收录的环境保护法律文本共9件，包括:《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》、《大气污染防治法》、《放射性污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》、《海岛保护法》，共检索出“标准”137次，约占检出“标准”的全部法律文本总数的12.58%。

　　(2)安全生产。“行政法”、“经济法”和“社会法”三个法律部门中均有规范生产安全的法律，如《安全生产法》、《矿山安全法》、《特种设备安全法》、《交通安全法》、《突发事件应对法》、《消防法》、《职业病防治法》、《劳动法》、《劳动合同法》，共检索出“标准”127次，约占检出“标准”的全部法律文本总数的11.66%。

　　(3)标准计量。“经济法”栏收录了《标准化法》和《计量法》，两个法律文本共检索出“标准”107次，约占检出“标准”的全部法律文本总数的9.83%。

　　(4)食品安全。《食品安全法》共检索出“标准”100次，约占检出“标准”的全部法律文本总数的9.18%，是全部法律文本中检索出“标准”次数最多的。不仅如此，该法还设专章(第三章)规定了食品安全标准，条文多达9条(第24～32条)。

　　(5)能源。“经济法”栏收录的能源法包括《煤炭法》、《水法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》，共检索出“标准”76次，约占检出“标准”的全部法律文本总数的6.98%。

　　(6)工程建设。“经济法”栏收录有关工程建设的法律文本8件，包括《建筑法》、《公路法》、《铁路法》、《港口法》、《航道法》、《防洪法》、《电力法》、《国防交通法》，共检索出“标准”68次，约占检出“标准”的全部法律文本总数的6.24%。

　　(7)产品质量。“经济法”栏收录了《产品质量法》和《农产品质量法》，两个法律文本共检索出“标准”51次，约占检出“标准”的全部法律文本总数的4.68%。

　　(8)医药卫生。“行政法”栏收录医药卫生方面的法律文本8件，包括《中医药法》、《药品管理法》、《传染病防治法》、《精神卫生法》、《执业医师法》、《母婴保健法》、《国境卫生检疫法》、《献血法》，检索出“标准”47次，约占检出“标准”的全部法律文本总数的4.32%。

　　上述八个领域的法律文本中共检索出“标准”713次，约占检出“标准”的全部法律文本总数的65.47%。除上述八个领域外，在国防军事、农林渔牧、网络安全、教育科技、语言文字、旅游服务、邮政、税收(环境保护税)等领域的法律文本中，也都不同程度地规定了“标准”。〔14〕

　　在其他法律部门中，“标准”一词出现最多的是《合同法》和《刑法》，分别为17次和16次。需要指出的是，这两部法律中的“标准”也与上述主要领域的标准有关。例如，《合同法》关于标准的规定主要体现在第62条第1项，有学者认为，这是法律明确规定的借助标准进行合同漏洞补充的最佳例证。〔15〕该项规定的是当事人未就合同标的的质量明确约定时适用标准的问题，与上述产品质量标准、工程建设标准、食品安全标准等都有关系。《刑法》关于标准的规定集中体现在第143条、第145～148条，其中第143条规定的是“生产、销售不符合安全标准的食品罪”，第145条规定的是“生产、销售不符合标准的卫生器材罪”，第146条规定的是“生产、销售不符合安全标准的产品罪”，第148条规定的是“生产、销售不符合卫生标准的化妆品罪”，分别属于上述食品安全标准、医药卫生标准、产品质量标准的范畴。

　　二、标准在法律中的地位与作用

　　在标准化意义上，标准是以科学、技术和经验的综合成果为基础而制定的，标准作为一种规范，目的在于为产品、过程和服务提供符合科学、技术和经验的规范。〔16〕因此，标准与科学、技术直接关联。在法律文本中，“技术标准”、“产品标准”、“服务标准”、“质量标准”、“安全标准”、“卫生标准”、“污染物排放标准”等，都表明了标准与科学技术的联系。法律文本检索的情况也表明，在法的领域里，法律是否规定标准与其是否需要解决一定的科学技术问题有关。〔17〕

　　三、标准的宪法地位问题

　　“宪法”栏10件法律文本，均未检出“标准”一词，不仅表明宪法在调整社会关系时无需借助于标准，更表明在我国宪法中，标准与标准化没有被作为一项国家的基本制度加以规定。这种情形符合大多数宪法的惯例。在世界各国的宪法中，除了韩国以外，都没有将标准与标准化作为一项国家基本制度加以规定。在一些联邦制国家，宪法在规定联邦权力时会涉及标准，其内容主要是明确有关规定度量衡等标准的权力属于联邦。

　　党的十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化作为国家现代化建设的重要内容被提到议事日程上来，并在党的十八届三中全会上被确立为全面深化改革的总目标。随着标准化事业的发展，标准与标准化对于国家治理体系和治理能力现代化所具有的意义必将越来越重要，诚如魏礼群所言，标准化是国家治理和国际交往的重要规则，是国家治理能力现代化的重要标志，也是提高国家治理能力的重要抓手。〔32〕在治理主体〔33〕上，国家治理强调治理主体的多元性以及多元主体共治，我国的标准体系既包括由政府主导制定的标准(国家标准、行业标准和地方标准)，也包括由社会团体制定的标准(团体标准)和企业制定的标准(企业标准)，充分体现了治理主体的多元性。〔34〕在治理客体上，国家治理强调对政治、经济、文化、社会、生态文明等社会事务的全覆盖，我国标准体系建设也早已从最初的工业领域扩大到农业、服务业以及政务、党建等领域，从经济层面、生态文明建设、社会管理、政府管理等各方面推进法治国家治理。〔35〕在治理目标(效果)上，国家治理旨在有效维护社会稳定和社会秩序，〔36〕标准化的目的是在一定范围内“获得最佳秩序，促进共同效益”，〔37〕与国家治理的目标(效果)有着高度的契合性。在治理方式上，国家治理强调制度、法律和政策的综合运用，其中法治是国家治理的基本方式，〔38〕标准化则是国家治理的另一基本方式;而且，正如本文所指出的，标准对于法调整社会关系具有重要的作用，因此标准在国家治理现代化建设中更具有基础性的地位。

　　近年来，随着我国社会经济的发展，标准化工作在国家治理现代化建设中的基础性地位已得到重视。2015年，国务院印发《深化标准化工作改革方案》(国发〔2015〕13号)，提出了标准化工作改革目标和措施，建立了由国务院领导为召集人、有关部委领导组成的国务院标准化协调推进机制和部际联席会议制度。该方案明确指出，标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中，具有“基础性”、“战略性”的作用。在国家治理体系中，标准以其科学性、技术性和合理性有别于以公平正义为价值取向的法律，成为法律之外实现国家治理现代化目标的又一重要抓手。〔41〕从这个角度来说，提升标准的法律位阶，赋予标准以相应的法律地位，实属必要。也就是从这个意义上说，韩国实行标准入宪，建立国家标准制度，值得我们借鉴。

　　一是鉴于标准在国家治理体系和治理能力现代化中的基础性和战略性作用，有必要通过宪法的修订明确标准的宪法地位。鉴于标准与科学技术有着密切的关系，可以在《宪法》第20条(“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”)下增设一款，规定“国家发展标准化事业，建立国家标准体系”。

　　二是鉴于我国标准化法体系分散的情况，有必要制定一部以建立国家标准体系为目标的法律，全面统领标准化工作。我国《标准化法》施行于1989年，长期未修订，严重滞后于标准化事业和社会经济的发展。我国2017年新修订的《标准化法》并没有改变我国标准化立法分散化的总体格局。一方面，《标准化法》不含计量，计量虽然与标准化关系密切，〔42〕但计量与标准分别立法的格局没有改变;〔43〕另一方面，《标准化法》没有规定认证认可制度，认证认可作为标准化(标准实施)的一项基本制度，〔44〕其与标准分别立法的格局也没有变。〔45〕我国2017年修订后的《标准化法》整体格局与修订前基本一致，仅限于标准的制定、实施(不含认证认可)和监督管理，并不是一部全面统揽标准化工作的法律。这种情形与我国长期以来形成的标准、计量、认证认可分散的管理体制有关，但从国家治理体系与治理能力现代化的要求来看，有必要建立国家标准体系，将计量、认证认可都纳入标准化体制内，并制定一部以建立国家标准体系为目标的法律，以全面统领标准化工作。

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