政工师论文范文浅谈我国代表的职权及改革管理的重要意义

　　摘要：在中国，代表这一职业虽不是一种谋生的手段，却体现着作为某一社会角色权利和义务的统一。因此，我们也把代表行使权利和义务过程所应遵循的行为准则和规范称为职业道德，它是指人大代表作为国家权力机关组成人员，在行使宪法和法律赋予的权利时所应承担的社会责任。文章发表：《中国检察官》原名《检察实践》，由最高人民检察院主管，检察官学院主办。自1999年创刊以来，得到了广大法学理论工作者、法律实践工作者，特别是检察工作者的鼎力支持和厚爱。《中国检察官》系最高人民检察院主管，国家检察官学院主办的全国性法学类刊物。

　　职业道德是指每种职业在道德上的特殊要求，体现着每一个从业者所在行业内权利和义务的统一。各行各业都有与本行业相一致的道德准则和行为规范，它是维护该职业存在的前提条件。行业中大量的不道德行为将给该行业带来灾难性的后果。因此，代表的职业道德败坏是指代表权利和义务的分离，特别是那些只享受权利而 不履行义务的行为。

　　人大代表是由广大选民或下一级人大代表产生的，代表本选区选民或选举单位人民群众的利益，是广大人民群众的代言人;同时他们又是各级国家权力机关的组成人员，代表人民行使管理国家事务的权力，依法对“一府两院”行使监督权。但从现状看，我国人大代表在开展工作时存在着许多的权利和义务相分离的现象，也就是我们所说的不道德行为。具体表现在以下几个方面：

　　第一， 收受贿赂，破坏选举。这是一种最不道德的行为。根据《选举法》第52条规定，用暴力、威胁、欺骗、、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的，应当依法给予行政处分或者刑事处分。行使好选举权是代表应尽的义务。然而正是在这一环节，多次出现了代表参与贿选的丑闻，严重亵渎了代表的形象。如“中组部通报的山西吉县原副县长姜建仲为当县长，在人大会议前，派出两名政府工作人员，向39名人大代表每人送现金500元，共计近2万元;广东省和平县原县委副书记钟洪茂贿选代表，已有29名人大代表承认收受400元至1300元不等的现金、实物，投了他的票，使他当了县长;山西省河津市人大选举运城市人大代表，多名”富翁“候选人向该市187名人大代表送物送钱，其中一位代表收到7名候选人送来的毛毯、内衣、现金4888元。”(老石：《“卖票”的人大代表还要他做什么》，《中国青年报》2001年8月13日。 )诚然，代表所收受的贿赂还未达到犯罪的程度，但他们的行为却在客观上把一群心术不正的人推上了管理者的地位，为其盘剥百姓创造了条件。很难想象行贿者达到目的后，会为民谋利益，相反更多的是上台后疯狂的掠夺。区区几百块钱换来的是百姓要支付给行贿者的十万、百万甚至上千万的代价。这显然与代表要以民意为己任的宗旨相违背，因此我们称其是最不道德、最不负责任的行为。

　　第二，脱离与群众的联系，不接受选民的监督。《代表法》第4条规定，代表应当与原选区或者选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。第5条规定，代表受原选区和选举单位的监督。然而现实的情况却让我们感到担忧：“1999年，80.6%的代表参加了由各级人大及其常委会或代表小组组织的代表活动，人均3次，19.4%的代表没有参加活动。42.2%的代表在代表活动中提出了建议、批评和意见，人均3件。从调查了解的情况看，代表活动还比较平淡。一方面参加活动少。一些代表很少参加日常代表活动，达不到山东省实施代表法办法中规定的”代表执行职务占用的工作时间，省、设区的市的人民代表大会代表一般为每年20天“的要求。另一方面代表活动质量不高。在代表活动中只有42.2%的代表提出建议和意见，多数代表只是泛泛而听、泛泛而看，少有实质性的建议和意见，议政作用发挥得不够，一定程度上活动成了一种形式。”(参见烟台市人大常委会人事代表工作室：《人大代表怎样看待代表工作-对烟台市人大代表调查问卷的分析》，《人民日报》2000年8月30日第12版。)

　　第三，不履行宪法和法律规定的职责。有的人当选为人大代表，但是他们未经批准两次不参加人民代表大会会议，(安人联 龚彬 沈汝虎：《湖南安乡、山东临朐各有一代表无故不参加会议被终止资格》，《人民日报》2001年05月23日第12版。)甘当附名代表。有的代表借开会之机，走亲访友、逛街购物，严重影响了会议的严肃性。更甚的是有的人大代表虽然参加了大会，但三五年一届过去了从未发言。这一点从表面上看来，跟道德挂不上钩，但只要它把代表的身份联系起来，并充分考虑中国当前的实际国情，我们就不难把它和不道德行为联系起来。人大代表的根本职责是作为群众的代言人，反映民意，选民在选举代表时的根本目的就是让代表为自己说话。然而现状却让人感到担忧，“调查显示，在市十三届人大二次会议期间，45.3%的代表作了审议发言，并提出实质性建议，49.6%的代表虽作了审议发言，但未提出实质性建议，5.1%的代表未作审议发言。在一次会议上，上述比例分别为51%、38.2%和10.8%。”(参见烟台市人大常委会人事代表工作室：《人大代表怎样看待代表工作-对烟台市人大代表调查问卷的分析》，《人民日报》2000年8月30日第12版。)代表是群众和国家的纽带，如果不能反映民意，就是失职，就是不道德。特别是当前我国经济社会发展仍不完善，各种新情况、新问题不断出现，还远远没有好到百姓几乎没有意见的程度，因此，如此的不作为当然是不道德的。

　　人大代表，顾名思义就是要代表人民的利益。维护宪法和法律，向选民和选举单位负责，为选民和选举单位服务，是人大代表的职责。当我们看看最近连续发生的几起在选举中向人大代表行贿的事件，看看一些人大代表在提议案、建议和参加活动中不守信用的情况，难道我们只一味地怪他们的职业道德败坏，而不想想是什么原因导致他们产生道德败坏，以及应该采取什么措施来解决这些现象的再次出现吗?

　　我们认为，人大代表职业道德败坏的原因主要有以下几种。第一，基层人大代表的素质偏底。这是一个非常重要的原因。在和平县贿选案中，钟洪茂有意绕开县城各企事业单位人大代表，而在农村代表中发动串联、花钱买选票，显示农村基层人大代表的素质普遍较低，也说明了我国许多基层人大代表素质亟待提高。因此，要努力采取各种措施提高基层人大代表的政治素质、业务素质和道德素质，以更好行使其职责。第二，利益驱动。对于一些有经济地位的人来说，他们希望通过获得代表资格，为个人谋取政治资本，并为自身谋取经济利益服务。他们选举前竭尽全力争当代表，选上后却不履行代表义务。人大代表由人民选举产生，具有很大的信任程度，许多大款不惜重金贿赂代表，其真正的目的在于借用代表神圣光环，为自身经济活动打开方便之门，同时寻求政治保护。《代表法》第29条至39条在法律上为代表行使职务提供了保障。因此，在某种程度上说，人大代表的身份有时也是某些“动机不纯”的代表的护身符。对于这类人来说人大代表的身份一方面有利于他们在经济上谋求发展，另一方面有助于他们在政治上谋求庇护。而对于一些生活状况不是很好的代表，由于自身素质偏低，加上对被选举人常常是一无所知，因此对选票走向漠不关心，常常怀着乘机捞点实惠的思想，而把选票投向最大利益提供者。对于这一类人只要有一定利益的驱动就容易收取贿赂。第三，代表权力失去应有的制约，权力制约机制不完善，选民和选举单位难以对其实行有效的监督。由于我国的人民代表大会制度和选举制度还不是很完善，民众自觉的政治参与程度还不是很高，而且由于宣传程度不够，选民对自己所选代表的了解不多，对选民的期望也不是很高，造成选民的选票具走向有很大的随意性。在我国的制度安排中，代表相对于政府官员虽分工不同，但在权力上缺乏可比性，代表往往不被重视。甚至出现一些代表是自己不愿当，却被选出来的状况。因此，选民不监督自己选出来的代表或者代表不与选民联系也就不足为奇了。此外，监督代表缺乏必要的手段和形式，监督代表的法律也不完善，由于法律没有赋予常委会有管理代表的权力，常委会对代表的监督就缺乏必要的法律依据。第四，由于在我国，代表基本上是兼职的，一方面会导致行使代表职务缺乏必要的时间和精力，客观上难以履行好其职责。另一方面，也使得广大人民群众甚至代表自身缺乏对代表资格神圣性的充分认识，这在主观上造成代表工作的难以开展，行使职责往往是拘泥于形式。

　　当前，由于人大代表特别是基层人大代表职业道德败坏的现象屡见报端，严重影响了人大代表的整体形象，也不利于进一步推进我国的民主政治制度。而各界学者和实践工作者大多把诸如加强思想道德教育、精神文明建设等作为解决问题出路。诚然，这些想法和措施的理想结果都是好的，但显然违背了道德形成的规律。道德的形成和被遵守是一个由外在约束引起内在自觉行动的过程，提高人大代表职业道德的根本途径在于加强代表工作的制度建设。因此本文的主旨就在于致力于建立一个制度，使作恶的人通过作恶所获得的收益远远少于因被惩罚而所带来的成本，使作恶者明白，作恶必然受到惩罚，而且所受到的惩罚要远远大于所得到的收益。于是，人人都因害怕受到惩罚而不敢去作恶，久而久之，就成为一种习惯，一个不会作恶的道德环境也就形成了。

　　要对代表的行为进行惩戒，必有他的理由或根据。可以这么说，受惩戒的行为，都是违反其代表职业道德的行为。惩戒制度作为一项制度，必须要有其严格的规范和程序。

　　第一，受惩戒的行为都是代表的渎职行为。代表本应模范遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施。他们不仅是密切党和政府与人民群众关系的桥梁和纽带，也是推动改革开放和经济建设的重要力量。任何违背代表职业道德的行为，都应被视为渎职行为而受到惩戒。具体应包括那些行为呢?一是违反或企图违反代表法、选举法、地方组织法等的规定，收受贿赂为他人谋取不当利益。二是从事与代表的诚实、信用的原则相违背的行为。三是从事有损于人大制度的行为。四是利用代表身份在社会上从事不正当行为。

　　虽然，代表的渎职行为表现形式多种多样，然而，概括起来都不外乎是违反了有关法律、法规，被认为是与代表职业不相称的行为，即应为代表职业道德所禁止的行为。

　　二，渎职行为本质上表现为代表对义务的不履行。关于代表的义务，是否可以概括为以下几个方面：代表对选民(选举单位)，代表对本级人大及其常委会，代表对本级“一府两院”，代表对其他代表的义务等。 具体来说，代表的义务有：一是模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施。人大代表在自己日常工作和生活中，还应做到协助党和政府宣传宪法和法律，协助实施宪法和法律。二是密切联系人民群众，了解国家法律、法规和党的方针、政策的贯彻实施情况，听取他们对各方面工作的意见、要求;及时沟通人民群众与本级国家机关之间的联系。三是在本职工作中起表率作用，自觉接受选民或原选举单位的监督。四是协助本级人民政府推行工作。五是保守国家秘密。

　　第三、惩戒时，要区别代表渎职行为的情节轻重。在我国，对代表渎职行为的处分或惩戒尚未形成制度。这不能不说是我国人大代表制度的一大缺陷。除了代表法规定的未经批准两次未出席人民代表大会会议的，终止其代表资格外，还应考虑建立一些惩戒机制：警告、训诫、辞职、留用察看、撤职、罢免等。必须赋予人大常委会在暂停与终止代表资格方面以更大的权力，但要具体规定应受惩戒的条件。

　　对代表渎职行

　　为的情节轻重也要有详细的规定。是否可以考虑以下几个因素，即：行为违反了职责义务、代表主观上有过错、渎职行为引起了现实或潜在的危害。对那些多次、数种违法渎职行为的，故意不遵守惩戒处罚的，等等，应从严处置。

　　我们认为，对人大代表的渎职行为进行惩戒，应视其情节轻重和法律的规定由相应的机构来执行，包括选民大会、人大机关和审判机关等。

　　选民大会。如果选区选民对由他们选举产生的人大代表不满意的话，可以联名提出罢免案，并召开选民大会罢免其代表资格。如在评议代表时，经测评满意率在30%以下者，选民可以联名提出罢免请求。

　　人大机关。应赋予常委会管理代表的权力。对两次未经批准不出席人民代表大会会议的代表，由代表资格审查委员向人大常委会会提出建议，这是代表法有规定的。对法律没有规定的，但现实存在的不参加常委会组织的视察、检查、调研活动以及不参加代表小组活动的，两次以上的可以由代表资格审查委员会向常委会提起给予警告处分的请求。一次以上不参加人民代表大会会议的，提起暂停代表资格的请求。在人民代表大会会议召开前，两次不深入选区召开选民座谈会的，给予训戒处分。对代表在两次大会期间，不提出议案、建议或不发言者，给予留用察看的处分。对于贿选的代表，不足予刑事处罚的应给予暂停代表资格的处分。对于选民满意率不到30%的代表，他可以向人大常委会提出辞职的请求。对于因身体原因、工作忙未能尽职的代表，也可以提出辞职的请求。

　　是国家机关、企业事业单位的代表，其处罚结果单归入个人档案;没有工作单位的代表，归入人大常委会机关档案室。在下次选举代表前，提交给选区或选举单位参考。

　　审判机关。对于贿选的代表，触犯刑法的应给予刑事处罚。根据《选举法》第52条规定，为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏或者反还选民和代表自由行使选举权和被选举权的，应当给予行政处分或者刑事处分。根据《中华人民共和国刑法》第185条规定，国家工作人员利用职务上的便利，收受贿赂的，处5年以下有期徒刑或者拘役，赃款、赃物没收，公款、公物归还。向国家工作人员行贿或者介绍贿赂的，处3年以下有期徒刑或者拘役。因此，对于代表参与贿选丑闻的，并且触犯了刑法的，应当严格依照法律交由审判机关给予制裁。

　　为了保证惩戒的公正性，在对代表进行惩戒时，应设置规范的程序。惩戒程序既是对惩戒机构职能的明确限定，要求惩戒机构严格遵守，以程序公正保障实体公正，也是对受惩戒代表合法权利的保护，通过规范的程序，使涉嫌有渎职行为的代表清楚自己在惩戒程序中的权利和地位，对不当的惩戒，有权申请重审、上诉等，以维护自己的合法权益。

　　我们把代表渎职行为的惩戒程序设计如下：

　　受理控告、举报、提起惩戒请求。选民或选举单位可以对代表的渎职行为进行指控，要求惩戒。选民或选举单位有义务向人大常委会报告代表的渎职行为。检察院或公安局认为代表有受惩戒的理由时，也可向人大常委会请求对他进行惩戒。

　　对控告材料的调查、审核与处理。对于涉嫌渎职行为的代表的有关材料，首先由人大常委会下设的代表资格审查委员会调查和审核，提出处理意见，先交人大常委会审议，最后交由相关的惩戒机构处置。代表资格审查委员会有权查阅有关案卷材料，收集有关惩戒理由，可以通知有关代表，听取其陈述和申辩。代表资格审查委员会调查结束后，如果认为代表的渎职行为存在，提出处理意见，提交人大常委会审议，有关代表有权到会申辩。分别由各惩戒机构处置。由选民大会惩戒的，有关代表还可以进一步地申辩，人大常委会应派人参加，并对惩戒程序是否合法进行审查。如为 审判机关惩戒的，由审判机关提交人大常委会审议决定，后由审判机关依法定程序进行。

　　对惩戒决定不服的申诉程序。如果有关代表对惩戒决定不服的，可以向上一级人大常委会提出审诉，由上一级人大常委会作出最后的裁决或建议下一级人大常委会自行纠正。

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