政工论文发表浅谈当下公共管理制度的改善制度

　　摘要：社会为公共管理付出的交易费用超过了合理的限度。近期国家对经济的宏观调控和对“三农”问题的加大投入可以证明，正是上述公共政策的交易费用骤增，使得本属于经济发展过程中正常现象的农村城镇化带来了不正常的影响，才使得相应的补救措施的出台。

　　一、新制度经济学关于公共管理中交易成本的理论认识

　　(一)新制度经济学中的交易费用理论交易费用( Transaction Costs)又称交易成本，是以美国经济学家科斯(Coase， R. H. )等为代表的新制度经济学(New Institutional Economics)中的重要概念，并得到了威廉姆森、张五常、诺斯等人的完善和发展。科斯对交易成本的定义是：利用市场价格机制协调经济活动的成本，是获得准确的市场信息所需要付出的费用。对于社会来说，它是一种非生产的费用，是社会财富为完成交易而损失的那部分。

　　交易费用通常包括供需双方在市场中搜寻有关信息的费用，为实现交易而进行的谈判、签约、监督合约履行、仲裁等费用[ 1 ] 。也就是说，交易成本是由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。

　　科斯(Coase， R. H. ， 1937)在《企业的性质》一文中首次用交易成本来解释企业存在的原因。他指出，企业的出现是为了节省在市场上的交易成本，也就是说用企业内交易来代替市场交易可以降低交易成本。并且围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

　　威廉姆森(Williamson， 1985)则进一步将交易成本加以整理，区分为事前与事后两大类。事前的交易成本包括：签约、谈判、保障契约等成本。事后的交易成本包括： (1)适应性成本，指签约双方对契约不能适应所导致的成本; (2)讨价还价的成本，指两方调整适应不良的谈判成本; ( 3)建构及营运的成本，为解决双方的纠纷与争执而必须设置的相关成本;(4)约束成本，为取信于对方所需之成本。

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　　(二)新制度经济学影响下的公共管理中的交易成本问题新制度经济学中的交易费用理论对于公共管理学的发展也产生了重大的影响。任何公共管理活动都要同社会打交道，一定量的交易费用是不可避免的;但正如人类进行任何活动都是必须衡量效益一样，如果一项活动的交易费用偏大或过大，甚至超过它所带来的收益时，人们会重起炉灶或是寻求改进以实现活动的效益性。

　　关于公共管理的交易费用，是指由于公共管理活动所产生的直接消耗与间接交易成本之和。这里我们主要运用新制度经济学中的交易费用理论来讨论公共管理中的交易费用问题(即该管理活动为在宏观环境中得到承认和产生影响所必须付出的各种代价，而这种代价则可以根据分析的需要变换其表现形式) 。科斯提出的交易费用理论解释了企业的边界问题，该理论同样适用于我们对公共管理中政府机构边界问题的解释。如果我们将整个社会分为公众(居民和企业)与政府两个部分，政府是为公众提供公共管理服务的机构，我们可以将政府与公众之间服务与被服务的过程以及达成这种服务意向过程称之为交易;此外，不同政府机构之间也会产生因政策目标协调和行政管理事项协调的问题，我们将这种协调过程也称之为交易，即政府机构之间的交易。

　　1.1政府机构之间的交易费用在公共管理服务领域，政府机构的费用状况与公众相比相对复杂，既存在对外部的交易费用又有对内部的管理费用。政府角度的公共管理外部交易费用包括：与公众之间的交易费用以及不同政府部门之间相互协调的交易费用。随着政府机构设置数量的增加，规模的扩大，这两个方面的交易费用都会随之增加;反之，如果精简政府机构设置，这方面的交易费用也自然会降低。公共管理内部管理费用主要是指，政府机构内部管理费用是既受到政府部门规模的影响，又受到部门内部各组成部分之间相容性的影响。一般而言，随着政府机构设置的减少和单一政府机构职能范围的拓宽，那么政府机构内部管理费用也将会增加。

　　2.1政府与公众(企业、居民)之间的交易费用公众因为有公共服务的需求才与承担公共服务职能的政府发生交易。如果只有一个政府机构与之发生交易，则能够最大限度地节约公众在转换政府部门交易过程中发生的交易费用。随着政府机构的增加，每增加一个部门公众需要支付的交易费用就会随之发生边际增加，总交易费用也会随之增加。

　　因此，从公众的角度来看，政府机构设置越少则会越节约交易费用。

　　所以，人类社会的活动不仅仅是限于经济活动，随着社会不断进步和人类活动在时间和空间上的不断加强联系，以及公共管理学科全面而科学的发展，交易费用已经不再局限于市场范围内。正如同一般市场环境中各主体之间交易过程中需要费用支出一样，在公共管理这种特殊服务过程中，服务者政府与被服务者公众、以及政府不同部门之间在交易过程中都会产生相应的费用付出，我们将其称为公共管理过程中的交易成本问题。同时，与企业边界的确定类似，以交易成本和管理成本权衡，政府机构设置存在一个适度边界，即政府部门边界的确定需要权衡外部交易费用与内部管理费用的此消彼长。

　　二、我国公共管理中现存交易费用过高的症结与国外在降低公共管理中交易方面的经验实证分析

　　(一)我国公共管理中现存交易费用过高的问题在于机构划分过细社会发展决定了必须对公共管理活动的交易费用进行合理控制。纵观我国公共管理活动，在不断努力缩减直接成本的同时，却因为不断涌现出来的新问题而反复使成本在直观上收缩与膨胀。由于单项或某领域的公共管理活动的交易费用未能进行有效控制，造成了社会公共事务中此起彼伏的管理困难。

　　我国公共管理最重要的主体———政府的规模过度是一个不争的事实，管理机构的盲目膨胀、人员超编情况严重、人浮于事、冗员充斥，历次机构改革的初衷都是为了削减政府管理的投入，这说明全社会都对公共管理领域直接投入过大而效果不佳形成了共识。同样的公共管理事务所面临的管理主体愈来愈多，处理结果却大同小异。变化的结果只是同一单位的管理成果被更多的主体分摊，效率下降，反过来便证明了直接投入的成本量相对于成果而言偏大了。例如：我国除国务院办公厅外，国务院组成部门共有28个、特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。但在市场经济发达的国家，其国家中央的部门原则上不超过20个，如：美国为15个、法国17个，在德国，州和城市政府一般都设置七八个大的部门[ 2 ] 。我国远远多于其他国家，从公共管理的交易费用角度分析也必然高于其他国家。因此，细分化的政府机构设置模式存在的主要问题可以概括为职能协调与效率问题，这就是公共管理交易费用过高的问题。

　　此外，其他方面还包括：目前行政管理体制方面表现出来的部门宏观经济调控政策目标的综合协调问题、公众得到的公共管理服务质量问题、部门间协调配合机制问题、突发事件综合协调应急响应问题等，均可以理解为政府机构设置幅度不合理所造成的交易费用过高问题。

　　(二)外国在降低公共管理中交易费用方面的经验———实行大部制面对公共管理的交易费用越发增高的状况，新公共管理理论借鉴了新制度经济学的交易费用理论，明确指出：公共管理需要成本，政府要考虑降低运行成本;有效率的管理应该是降低成本，引入市场竞争机制，分情况实行外包或者内包。同时，在有限政府公共管理思想背景下，世界各主要市场经济国家政府部门设置均开始呈现出综合化的趋势，从而减少了部级政府机构的数量，并且在一些国家产生了综合性较强的大部门。其实，早在20世纪初美国着名的行政学理论家卢瑟·哈尔西·古利克就提出了“相关的工作应该作为一个单元来完成、所有的机构应该合并成一些部门”等原则[ 3 ] 。据资料显示，英、美、法、日、德等主要发达国家，中央政府核心机构数量不多，相对精干，究其原因，很大程度上得益于大部门体制的实行。

　　1.1英国的机构重组和整合———“超级部( giantdepartment) ”

　　英国是发达国家中较早实行大部门体制的国家，是在1970年由英国首相希思领导下的保守党政府完成的。二战结束后的20世纪60年代，英国政府由于分工过细、部门设置过多，公共管理的交易费用急剧上升，因而开始了机构重组和整合的改革。

　　20世纪60年代后期，英国开始在内阁中组建被称为“超级部( giant department) ”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有联系的事务交由其管理。

　　当时，英国政府设立了两个大部：一是环境部。

　　合并了原来的住房和地方政府部、公共建设和工程部及运输部，此外还接管了原属于内阁办公厅的污染控制署;二是贸易和工业部。合并了原来已经属于大部的技术部和贸易委员会，并且从就业和生产力部接管了垄断和兼并事务的职责。此外，政府还在内阁办公厅设立了一个跨领域、跨学科的政策评审小组，称为“核心能力部门”，其使命是把整个政府的注意力聚焦于“事关总体战略”的事务上。此外，英国的工业部等大部均被称为巨型部( giant de2partment) 。

　　英国实行“大部制”的基础是完成两个剥离：第一，把非决策性的执行任务从各部委剥离出去，交给非政府公共机构;第二，把另一些任务交给私营部门，不再作为政府的职能。这样大规模的政府机构改革，在相当程度上解决了部门职能分工导致部门之间协调成本高昂的问题，并可以通过将一部分任务交由私营部门完成，采用企业管理的方法和技术，大大提高了资金的使用效益，在总体上实实在在地缓解了英国整个公共管理活动交易费用过高的问题。

　　2.1美国的“协同政府”

　　与英国有所不同的是，美国的大部并不存在决策与执行相分离的安排，而是全方位地涵盖某个领域的一切职能，并且在国内没有其他政府机构分担相近的职能。例如：美国商务部拥有九大分支机构，集中了相当于中国七八个部门的职能，包括像中国商务部、发改委、国家知识产权局、国家工商总局商标局、中国气象局、国家质检总局、国家统计局等部门的职能。也就是说，从国内外贸易到旅游业，从海运管理到海洋资源的利用，从专利保护到商标管理，从人口普查到全国统计数字的发布，覆盖了美国经济生活的方方面面[ 4 ] 。

　　美国的改革模式被命名为“协同政府”(Collab2oration Government) ，协同政府的主要使命是在州以及地方政府建立以公民为中心的一站式服务体系。

　　从各国整体型治理模式中可以看出，在治理的组织结构上，整体型治理包括三个方面的整合：首先是不同层级或者同一层级上治理的整合;其次是治理功能的整合;最后是公私部门之间的整合[ 5 ] 。在这些结构中，合作成为主导线。这种整合模式便于协调和相对集中管理，强化了政府和部门首长的整体掌控力和综合协调能力，降低了管理成本。

　　3.1其他国家法国的大部有经济、财政和工业部，澳大利亚的工业、旅游和资源部为大部，日本的经济产业省为大部。这些部门一般承担较为广泛和综合的管理职能，其下设机构也较多，因而被称为大部，设置大部进行行政管理也被称为大部制度。基于市场经济条件下公共管理成本收益理论分析以及已有的实践表明大部门制框架能够减少行政成本、降低交易费用又能够防止政府职能缺位。大部门制成为“新公共管理”趋势下世界各主要国家和地区行政管理机构的一个发展方向。但实施大部门制度过程中也需要防止内部管理费用上升。

　　三、大部制改革：我国降低公共管理中交易费用的可行选择

　　改革开放30多年来，我国经济社会经历了急剧的变革和转型，行政体制也一直处在改革和调整之中，然而时至今日，始终存在着行政效率低下，公共管理交易费用高昂等问题。党的十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。因此，根据当前我国公共管理交易费用过高的主要问题，结合国外在降低公共管理交易费用的先进经验，笔者认为政府机构设置的大部门制度可以提高综合行政能力、便于内部协调，从而降低行政机构之间的衔接、协调成本。为此，我国必须从以下方面探索大部门制改革路径：

　　(一)转变政府职能是实行大部门制度的基础以往的行政体制改革经验表明，政府职能转变是政府机构改革的基础。通过政府职能的市场化取向和社会化取向变革传统的科层制结构，实现分散化、扁平化的管理，实行决策、执行和监督的适当分离，科学界定分权与自律的关系、分权与责任的均衡。合理确定政府部门之间的运行规则，减少部门之间的职能交叉和冲突，减低协调成本，强化政府的整体功能。这在许多国家的实践中取得了显着的实效。

　　(二)把电子政务做为实施大部门制度的技术手段充分利用电子政务等技术对政府行政事务流程做出便民安排，从而倒逼大部门的产生。电子政务为政府再造提供了手段和实现的平台。各国的政府再造是电子政务深度发展与应用的前提，电子政务又是实现政府再造、推进政府再造的载体。没有电子化的手段，就难以实现流程的优化、跨部门的互动与资源的共享。这种模式既能尽快提高公共服务质量，又能推动改革的进行

　　(三)地方实践可以为中央政府机构改革积累经验在中央政府进行大部制改革探索的同时，一些地方政府也启动了大部制改革的探索实践，形成了一些进路各异、特色鲜明的经验模式。例如： 从2005年年初开始，成都先后推出了撤并机构的举措：撤销农牧局、农机局，成立农业委员会;撤销林业局和城市园林管理局，组建林业和园林局;组建水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理;撤销交通局、市政公用局、成立交通委员会，等等[ 6 ] 。这种“单部门突破”的成都模式在对原有部门职能进行梳理的基础上，把职能和管理范围相近、业务性质相同的部门合并，使得政府可以集中资源和力量办大事、办实事、快办事、办好事。因此，中央政府机构改革完全可以吸取一些地方政府已经累积的积极进展和有益经验。

　　(四)行政权与收益权分离可以做为实施大部门制度的保障措施大部门制度改革将会遇到的一项阻力可能来自部门利益问题，因此，先行采取措施使行政权与收益权相分离是减少这种阻力、保障大部门制度顺利实施的重要措施。

　　我国的大部制改革在通过了良好的制度的基础、先进的技术手段、积极地的积累和健全的保障措施建立的基础上，应该可以逐步解决我国公共管理成本过高的一系列问题，并最终在整体上降低公共管理活动中的交易费用，提高行政管理效率。

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