浅谈当下整体性政府改革发展模式制度

　　摘要：整体性政府与大部制改革都主张对部门职能碎片化现象予以纠正，两者存在很多共同的地方。如都强调通过职能整合和政府整体效果的发挥来服务民众，实现公共利益最大化，都鼓励部门间的相互协调合作，都以建立职能有机统一的政府为目标取向。整体性政府作为西方新公共管理理论的修正，为正确看待当前我国大部制改革面临的种种困境，更好地进行大部制改革提供理论基础和实践经验。

　　一、大部制与整体性政府理论

　　(一)大部制改革的内涵

　　政府机构改革是行政体制改革的一个重要方面，行政体制改革是深化改革的重要环节，党的十八大报告明确提出“稳步推进大部制改革，健全部门职责体系”2013年3月，十二届全国人大一次会议审议《国务院机构改革和职能转变方案》并对外公布。大部制改革再次受到社会的关注和学界研究的热点争议。所谓大部门体制或者大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。

　　(二)整体性政府理论简述

　　20世纪70年代，新公共管理理论作为西方政府改革运动的指南，受到各界推崇。所倡导的专业化、结构分工使政府运作有所改观的同时，导致严重的碎片化和部门利己主义。在这样的背景下，20世纪90年代中后期以来，西方国家在政府改革中逐渐引入“整体性政府”的理念，无论是在政府改革的具体实践还是相关学术理论研究中，整体政府并没有形成统一的表述和概念。整体性政府、协同政府、跨部门协作、网络化治理等概念和行动都可理解为对整体性政府理论的理解和认同。作为一种区别与传统官僚制模式的新的政府改革理论，其突出的特征是，行政改革应该重视政府整体功能的发挥和部门间的协调。试图打破碎片化的政府功能分类、重塑政府结构;强调机构外部及内部相互协调责任体系和激励机制构建，更加注重政府绩效考核和整体文化氛围重塑，以达到政府整体价值和政策整体效果的最佳，从而满足社会公众需求，更好地服务于经济和社会的发展。

　　二、我国大部制改革面临的多重瓶颈

　　当前尽管在中央和地方的共同努力下，我国的大部门体制改革已经取得了很大成效。但由于我国大部门体制改革仍处于初始时期、处于“爬坡阶段”，对改革规律的认识和把握还

　　处在探索阶段，具体实践过程中总是会被一些难以预料的问题和困难所困惑。综合分析，制约其有效发挥的难点和问题主要有：

　　(一)传统思想意识难改变

　　我国有几千年封建统治的历史，长期以来形成的“官本位”思想及“权大于法”的惯性思维模式和“执行命令”的执政积习，表现出从理念到手段上与现代社会的治理要求明显脱节，执政能力的巨大落差没有得到根本转变亟待弥补。这种观念已根深蒂固地影响着价值判断，在其捆绑和约束下，无意识地增设新的级别、创造更多的职位、增加机构设置使得政府机构本身越来越臃肿、臃肿;加之公民公共行政观念淡薄，缺乏官民平等协作意识，觉得与自身无关，对政府机构改革的监督意识不强。因此，行政机关改革每次都是在行政系统内部放权分权集权收权，社会大众、体制外的人或组织没有多少参与。与此同时，历次政府机构改革模式的惯性思维深入人心，容易导致大部制改革对原有改革模式、流程产生过多的依赖和借鉴，缺乏创新。过去的几次机构改革由于缺乏群众的积极参与和监督，容易在政府内部各部门的利益博弈中动摇，结果不尽如人意。

　　(二)局限于机构规模调整，职能整合不到位

　　国内学者认为：大部制体制是指将相近或相同的政府职能整合到一个部门来行使，或者将职能相近、业务相似的部门进行合并，是一个至少包括职能划转、职能转变、人员配备、机制调整等多方面内容的系统性改革，是政府职能整合、梳理与政府组织结构变革的统一，绝不仅仅是某些机构、职能的简单划转合并而已。但在实际的机构改革中，多数地方没有把实行大部门体制改革与促进政府职能转变等结合起来，导致表面上改革了，机构整合了，实际上仍延续过去的职能配置以及管理方式，使改革流于形式，影响总体效果的发挥。同时，随着社会的不断发展与政府定位的与时俱进，政府之间的竞争与合作也显得越来越重要。在中国式分权及地方政府绩效、效率考核的前提下，政府之间存在着横向或纵向上竞争的动力;而在社会公共利益实现方面，尤其是区域性公共物品的供给和公共问题的解决上，政府不能独立地解决所有问题，不得不选择合作。大部门体制的设计应该为横向或纵向上的政府间关系处理提供便利，然而，由于中央和地方的事权划分不够清晰，以及已经实行的大部制体制改革多为同级政府部门职能的重组，这种不匹配、不协调的状况会造成许多问题。

　　(三)行政权力与部门利益难调节

　　我国行政权力调节困难与现阶段的决策、执行不分有着直接的原因，有不少政府部门还是同时拥有决策权、执行权、监督权，导致权力的过度集中以及部门利益化，虽然一些地方政府进行了“行政三分制”改革，但现行的政府机构都是以往改革的既得利益者，每一个部委办局手里都拿捏着显赫的权力，掌管着丰厚的公共管理资源。要实行大部制，就是要从现有行政机构本身抓起，把职能交叉、重叠的行政资源整合重组。但是，这些交叉、重叠的职能部门盘根错节，不是形成权力真空，就是形成新的机构、权力重叠和交叉，只会错误地重复尝试。同时，大部制改革作为行政管理体制改革的重要环节，必须对部门利益进行调整。在利益驱使下，政治博弈不可避免，大部制改革的最大阻力来自部门利益。一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以消除部门之间掣肘因素，打破现有部门利益格局，压制部门利益膨胀趋势，从而更好地规划制定政府决策。由于大部制改革之后，不可避免地将一些职能相近、重叠的机构和部门撤并和重组，部门利益的分割与重组也就显得十分关键。如果处理不恰当，就可能会把原来分散的部门利益积聚为集中的大的部门利益。相应地，一个部门变为超级大部，权力很大，对其进行监督恐怕会更加困难。

　　三、我国大部制改革的路径选择

　　(一)突破观念束缚，增强“人本”价值理念

　　大部制改革要突破首先就要改变旧的观念、摆脱旧思想的束缚，树立科学发展观，与时俱进，贯彻“以人为本”的价值理念，即改革的根本目的是为了服务人民群众，实现最广大人民群众的根本利益，而不应该是为了某些人或利益集团的利益，要真正实现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。当前推行大部制改革应坚持把以人为本、执政为民，维护人民群众的根本利益作为大部制改革的最高原则这样一个原则体系。这样以来，贯彻“以人为本”的行政理念，很重要的一点就是要树立正确的政府价值观，这一价值观集中体现就是服务型政府的价值观。当前我们正在进行的大部制改革，其最终目标就是建立服务型政府，能真正为人民服务，同时，还要树立公共行政观念，包括服务理念、效率观念、法治观念、责任观念和创新观念。只有在思想观念上实现了彻底转变，大部制改革才会有坚实的思想保证。

　　(二)注重政府职能的根本转变，减少微观事务管理

　　大部门体制改革作为政府机构改革的重要着力点，不仅要致力于对政府现有职能与机构的整合，要从更深层次上致力于政府职能的转变，推动政府由经济社会事务的直接管理者转为规制者、监管者和服务者，减少政府微观事务的管理。在实行大部门体制改革时，要对政府相关部门的职能进行梳理，厘清政府、市场和社会的边界，进一步向企业放权，从制度上发挥市场在资源配置中的基础作用，积极探索行业协会等一些社会中介组织改革措施，从制度上发挥公民和社会组织在政府公共服务供给和公共事务管理中的作用。与此同时，大部门体制改革还要与优化政府组织结构紧密结合起来，为了保证大部门的“大而有度、有效”，可以借鉴国外经验，实行政策制定与政策执行相分离，以中央和省级政府为例，可按决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的原则，对与大部门体制相关的政府组织结构优化完善，合理配置政府的决策权、执行权和监督权。

　　(三)规范权力，用整体观念消解部门主义

　　我国历次政府机构改革之所以出现反复，主要是受到部门利益的影响。大部制改革同样面临着部门利益化的困扰和影响。大部制改革涉及到权力的重组、机构的精简和人员的分流，这样势必会触及一部分人或部门的利益，必然会遭到阻挠和干涉。而权力和利益同时又是相辅相成的，防止因权力和部门利益的集中而产生的更大腐败，是保障政府机构改革成功的关键。因此，必须规范部门权力，形成有效的权力制衡机制，同时，应培育新的行政文化，以政府整体利益和公共利益最大化的理念遏制部门利益的膨胀。首先，加强大对大部制改革的立法力度，加大立法覆盖范围，防止权力集中和滥用，使现阶段进行的改革更加法治化。大部制是权力整合的体现，但这并不意味着各部的权力无限，相反，其权力必须限制在法制的范围之内。其次，加大对权力和部门本位主义的约束和监督。由于对职能整合而组建的新的大部门，使得原来较为分散的权力更集中，对权力和相关利益的有效监督就显得格外关键。一方面，在部门内部，根据决策权、执行权、监督权相分离相制约的原则进行部门机构设置，各司其职，相互监督，提高效率;另一方面，从部门外部进行权力监督，发挥人大、司法、媒体，群众的监督力量，鼓励广大群众参与监督，确保其健康有序进行。

　　(四)实施相关配套措施改革

　　大部制改革是一项庞大的系统工程，要求与之相关的每一项改革措施都要协调进行，共同推进。事业单位作为政府的附属机构，具有很强的行政色彩，当前应加快推进事业单位分类改革，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，把承担执行性、服务性、监管性的事业单位转为大部制的行政机构或将行政职能划归行政机构，其他性质的事业单位逐步转为企业，并使其完善法人治理结构和加强监管。同时，规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，加大财政支持力度，鼓励和支持各种社会力量以多种方式投入和支持社会公益事业。此为，大部制改革在本质上隶属于政治体制改革，特别是有关权力分离与制约问题，需要与司法体制、人大体制及政党体制相结合来考虑，应当按照“统筹党委、政府和人大、政府机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。

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