论文刊发浅谈社会管理创新改革价值

　　摘要：2009年6月26日，最高人民法院下发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，要求“高度重视”司法建议。充分说明了最高人民法院和社会各界对于司法建议制度功能的重视以及对于司法建议工作、特别是能否得到反馈的具体问题的关心。这表明对于司法建议制度在学理上再也不能泛泛而谈，否则难以回应社会现实的需要。

　　一、司法建议性质法理分析

　　在目前一个多元化、综合性的司法职能体系中，司法建议作为参与社会管理职能的履行，对其性质定位问题，成为学者对司法建议学理分析中观点碰撞的主要焦点。关于司法建议的法律性质，目前理论界有三种观点，即职权(权力)说、职责(义务)说、权责一致说。持职权(权力)说的人认为，司法建议是法律授予人民法院的一种特殊职权;持职责(义务)说的人认为，司法建议的内容是要求人民法院在行使审判权的过程中发现不宜由法院直接处理的问题时，有向其他机关提出建议的义务，因而它是人民法院的一种职责;持权责一致说的人认为，司法建议既是人民法院的一种职权，同时也是人民法院的一种职责，是职权与职责的统一。界定司法建议的法律性质为何，需从司法建议的与司法裁决、软法①等类似制度的比较研究中获得认知。笔者认为，司法建议本质属性是一种建议，是一种综合性的司法权，它既包含有监督成分，如对行政法制的司法监督，又包含有司法指导成分，如对金融企业内部财务管理的司法建议。因此，司法建议是人民法院的一项法定职权，它来自法律的明确授予，可称之为司法建议权。

　　二、司法建议参与社会管理创新的价值功能

　　司法建议已经成为法院延伸司法审判职能，实现审判的法律效果与社会效果统一的重要工具和法院参与社会治安综合治理工作的形式和载体，为化解社会矛盾、增强全社会法律意识、提高社会管理水平、促进社会安定与和谐、建设法治社会发挥了重要作用。

　　(一)司法建议是能动司法的有效举措

　　司法建议作为人民法院的任务之一，其目的是宣传法律，教育人们遵纪守法，自觉履行法律规定的义务，享受法律所赋予的权利。人民法院通过对案件的开庭审理，使当事人和旁听群众受到法制教育，了解哪些行为是法律允许的，哪些行为是法律禁止的，从而依法行事;通过对审理的案件的分析，采用以案讲法、以案说法的方式形成司法建议，并有针对性地向有关行政机关提出，使相关行政机关认识到自己行政行为的违法和不当，加以纠正和改进。这是人民法院通过审判活动，在尊重司法客观规律的基础上，按照“为大局服务，为人民司法”的要求，充分发挥主观能动性，正确履行宪法和法律职能，最大限度地发挥司法在保护权益、解决纠纷、管理社会和实现公平正义功能的有效举措。

　　(二)司法建议是推动社会管理创新的有效途径

　　我国现正处在经济发展的高峰期，生产力水平有了极大提高，社会管理方面的诸多问题不断暴露出来，人民法院作为处理社会矛盾纠纷的重要机关，通过审理、执行行政案件，介入行政争议，能够清楚地发现行政机关在社会管理方面存在的漏洞和不足。如果能够适时地结合审判实际，有针对性地加以研究，提出司法建议，对行政机关以警示教育作用，使被建议行政机关认识到存在问题的重要性、严重性，自觉克服和纠正，这对于行政机关及时创新社会管理措施，堵塞漏洞，提高社会管理水平，依法正确履行社会管理职责将起到十分重要的作用。

　　(三)司法建议是实现办案法律效果和社会效果有机统一的有效方法

　　当前，我国社会生活正发生着巨大变化，社会经济处于发展的战略机遇期，社会矛盾集中凸显，社会管理正面临着许多新情况、新问题。要妥善有效化解矛盾纠纷，努力做到“案结事了”，必须实现法律效果与社会效果的有机统一。人民法院作为国家审判机关，从办理好每一个案件出发，要着眼于从源头上彻底解决纠纷，预防和减少类似问题的发生，对于在审判活动中发现的行政管理等问题，以司法建议的形式，向行政机关提供系统的解决方案，可以为被建议行政机关提供决策的依据和参考，使行政机关从有利于体现民生、解决人民群众生产、生活中存在的实际问题出发，及时调整行政管理决策，认真履行职责，提高行政执法的能力和社会管理水平，实现“两个效果”的有效统一。

　　三、司法建议在参与社会管理创新中的适用

　　(一)司法建议参与社会管理创新的正当性界定

　　司法建议是人民法院以审判机关的身份参与所有社会组织和公民共同承担的社会管理活动，是契合司法监督角色与社会公共组织角色的共同职责，而应运产生的一种有效形式。从这个意义上来说，司法建议本身就具有司法监督和服务社会的双重性质，既包含有司法监督的内容，辅助司法监督目的的实现，又服务社会、参与社会管理。但回到司法实践中，人民法院如何将司法建议触角正当、合法地延伸至社会管理中，这是解决司法建议正当性问题的关键所在。按照西方政治哲学家们提出的权力边际理论，司法活动的最大半径只能通达与履行法定职权直接关联的事项，除此之外，司法权不能再行扩张。这就决定着人民法院服务社会也应存在一个权力边界，遵循依法行使司法权的原则，而不得越权。

　　因此，司法建议的制发应遵循以下原则：(1)合法性原则。合法性原则要求司法建议的作出符合法律，不与法律相抵触。这一原则具体体现在以下几方面：一是司法建议依法作出，即该类司法建议是人民法院在案件审理过程中发现有关问题而提出，而非通过其它途径(如新闻媒体、理论研讨会等)，不构成对其他单位和组织正当行使职权的干预。二是司法建议的内容合法，所提对策建议具有明确的法律政策依据，且对相关事宜的处置属于被建议对象的法定职责范围。(2)可行性原则。可行性原则要求人民法院提出司法建议时针对特定的问题，所提对策建议较为具体明确，可操作性强。(3)时效性原则。时效性原则要求该类司法建议所涉及的问题重要而紧急，需要立即引起被建议单位的重视，否则会造成重大损失，酿成严重后果。

　　(二)司法建议参与社会管理创新的适用范围

　　在司法实践中，司法建议呈现出多重面相，传统的司法建议书正向多种形态拓展。从形式上，出现了针对不特定对象的具有建议内容的“白皮书”、“蓝皮书”。从功能上，司法建议已不限于民事诉讼法、行政诉讼法规定的保障人民法院依法行使审判执行权的几种情形，也不限于普遍意义上的查漏补缺、风险预警式的建议，甚至包括请求有关单位协助人民法院化解矛盾纠纷的情形。如上海市高级人民法院《关于加强和规范司法建议工作的若干规定》第四条规定：“司法建议的类型主要包括：1.建议有关行政执法机关和司法机关改进职权行使中存在的问题;2.建议制定政策以及制定行政管理制度与法律法规相冲突，或不适应社会发展要求的单位，调整政策和制度;3.建议规章制度不完善的单位，建立健全规章制度，加强风险防范措施;4.建议生产或经营管理混乱的单位，进行整改，进一步树立法治观念，严格依法办事;5.建议对涉及劳动者权益、消费者权益等民生问题保护不力的单位，强化措施，加以改进;6.建议有关单位加强对员工的法制教育、职业道德教育和纪律教育，对有违纪行为的人员，予以必要的处理;7.建议有关单位对可能影响社会秩序和经济建设的某一类倾向性问题予以充分重视，采取切实措施，维护社会稳定，促进经济发展;8.其他认为有必要提出司法建议的情况。”又如河南省高级人民法院《关于加强和规范司法建议工作的若干规定》第4条规定：“司法建议书的类型主要包括：1.建议有关国家机关纠正行使职权中存在的问题;2.建议有关国家机关就某一突出的社会问题制定相关政策、制度或修改已有的政策、制度;3.建议有关国家机关做好协调、稳控工作，及时化解社会矛盾;4.建议有关企事业单位关注和改进生产经营管理以及劳动者权益保护、消费者权益保护中存在的问题;5.其他有必要提出司法建议的情形。”由此可见，通过不同形式的司法建议，人民法院丰富、创新了参与社会管理的方式，拓展了用非强制手段处理社会问题的空间。

　　笔者认为，司法建议参与社会管理创新的适用范围可包括以下四类：(1)预见防范型。法院通过分析一定时期的审判执行工作捕捉、预见到今后一段时期可能引发涉诉矛盾的领域和信息，并向有关方面发出预警及解决问题的建议。如诉前或诉中发现存在影响社会稳定，可能引发群体性纠纷的情形，而向有关单位提出的建议。(2)纠正改错型。通过对案件的审理执行活动，指出有关单位在工作中存在的问题，提出予以纠正或履行监管职责的建议。如对涉及劳动者权益、消费者权益等民生问题保护不力，需要有关单位强化措施，加以改进的;发现国家机关、企事业单位和其他社会组织在管理体制、规章制度、工作方法等方面违反法律法规、规章或者有关政策，或者存在重大漏洞的;发现涉嫌违法或犯罪的行为而没有被查处的;有法定义务协助法院调查、执行的单位拒绝履行相关义务或行政机关拒绝履行生效行政判决、裁定，需要给予相关责任人员行政处理的等情形。(3)沟通协调型。法院在案件审理中或审理完毕后，建议有关单位延伸职能、主动参与，与法院协力化解矛盾纠纷的建议。如需要有关单位配合支持法院审理执行案件，维护稳定的;诉讼程序结束后，当事人之间的争议未彻底解决，建议有关部门继续处理的等情形。(4)宏观综合型。法院结合某一时期、某一类或几类案件反映出的涉及全局工作的难点热点问题，从宏观角度向有关方面提出系统解决问题的对策建议。如对可能影响经济社会发展大局的某一类倾向性问题，建议有关单位予以充分重视，采取有效措施，积极加以应对的。

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