简析警察机关行政管理制度规范

　　摘要：警察机关是我国主要的执法部门，在维护社会治安方面发挥着重要作用。在警察机关维护社会治安打击犯罪的过程中，采用的主要手段既有刑事强制措施又有行政强制措施。

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　　警察机关在具体的刑事扣押行为与行政扣押行为活动中存在各种各样的问题，本文旨在通过警察机关扣押行为现状的分析，研究产生这种问题的原因，同时找出解决这些问题的对策。

　　一、警察机关扣押行为基本理论问题

　　在我国，警察机关的主要任务包括两个方面，一方面是打击犯罪，另一方面是维护社会治安。警察机关的扣押行为根据具体职能的不同可以分为刑事扣押行为与行政扣押行为。

　　1.警察机关刑事扣押行为基本理论

　　在我国《刑事诉讼法》中第77条、114条、158条对扣押行为的范围作了具体的限定。《公安机关办理刑事案件程序规定》中对公安机关的扣押行为也做了相关的限定，如第210条规定了对物证、书证的扣押。

　　法学界对刑事扣押的概念问题做了不同的界定。有的把扣押的范围界定为物证、书证，有的把扣押行为归结为侦查机关的侦查活动。笔者认为可以把刑事扣押的概念界定为：公安机关、人民检察院、人民法院为了保证刑事诉讼活动的顺利进行，对与案件有关的证据或者是可供执行的财产标的，运用提取、提出命令或者搜查的方式予以提取和留置的一种刑事强制措施。

　　2.警察机关行政扣押行为基本理论

　　警察机关，尤其是公安机关在办理治安案件时，一般依照《治安管理处罚法》第89条，《治安机关办理行政案件程序规定》第36条、第88条处理行政扣押事宜。

　　在警察机关行政扣押的相关理论方面，由于没有出台统一的《行政强制法》，所以没有形成统一的有关行政扣押的概念。但是，通过对上述有关法律法规地方性规章的研究，我们可以把行政扣押的概念界定为行政主体强制留置相对人的财物，限制其继续对之进行占有和处分。

　　警察机关的行政扣押行为就是警察机关在办理行政案件、治安案件的过程中，对与案件有关的可以作为证据的物品或财产进行留置，限制相对人对该物的占有和处分的一种行政行为。

　　3.警察机关行政扣押权与警察权的关系

　　要想了解警察机关的行政扣押权与警察权的关系问题，我们必需先了解警察权的相关理论。

　　关于警察权问题，在国外的警察科学著作中有相关的介绍，可以把警察权定义为警察为了维护国内安全，维护社会治安秩序，防止、制止、惩治犯罪危害、保护人民，基于国家强制权，依法命令、强制、限制公民个人权利自由的一种行政权力。警察权还包括了政府制定行政法规的权力。确定警察机关的职责、领导和指挥警察力量的权力。在我国，警察权是国家的一种“公权力”，其目的就是执行国家法律和政策，预防、制止和惩罚犯罪，保护人民的合法权利。警察权是一种特殊的行政权，其运行基础是国家强制权。

　　警察权的手段主要包括警察处分、警察强制、警察命令、警察许可、警察处罚五种。广义的警察强制是指警察机关在刑事诉讼法所规定的侦查活动中和对社会治安秩序进行管理的活动中，为了维护公共安全和治安秩序，以强制力对人们的自由或财产予以事实上的侵害行为。狭义的警察强制是指警察机关依法把强制力加于违反治安管理行政法规人员的身体或财物之上的行为。由此可以看出，警察机关的行政扣押属于狭义的警察强制的内容。警察权应当属于上位概念，而警察行政扣押则是警察权强制手段的重要组成部分。

　　二、警察机关执行行政扣押行为的现状及其存在的问题

　　《警察法》中对人民警察的范围做了规定，带有警察职能的机关就包括公安机关、国家安全机关、监狱机关。本文主要是对公安机关的人民警察在执行刑事扣押行为中的问题进行探讨。

　　1.公安机关人民警察执行行政扣押行为的现状

　　由于治安行政执法是公安机关的主要职能之一，在执法过程中运用强制手段可以保证行政执法的顺利进行，行政扣押就是行政强制措施的主要组成部分之一。但是由于立法和具体执法中有时候会出现一些混论，所以使得行政扣押存在一些问题，使得行政执法依据不明。

　　前面在介绍行政扣押基础理论问题时，我们引用了一些行政法律法规中对行政扣押强制措施行为的相关规定。但关于行政扣押的具体法律依据没有通过一部完整的法律予以规定，而是分散的存在于各种法律、法规和一些规范性文件中，这其中既有全国人大及其常委会制定上的法律，如《治安管理处罚法》，也有公安部及国务院各部门制定的部门规章规定，如《公安机关办理行政案件程序规定》，还有一些地方人大及其常委会颁布的地方性法规和地方政府及其部门颁布的地方性规章。行政扣押行为的规定比较混论，使得公安机关在具体的治安行政执法过程缺乏有效的法律依据。

　　2.在具体执法过程中所存在的问题

　　通过对执法部门具体执法行为的了解中，我们可以发现，在公安机关的行政扣押中存在着许多问题，这严重影响了行政相对人的合法权益，这些问题主要表现在以下方面：

　　(1)警察机关行政扣押与刑事扣押职能相混淆。由于公安机关具有维护治安和打击犯罪双重职能，怎样依法认定其行为属行政行为还是刑事侦查行为，是行政诉讼实践中比较棘手的问题。现实中，许多公安机关的扣押行为虽然自称为刑事强制措施，但从其客观表现来看，均不符合刑事强制措施的要求。而且从其主观意图来说，其扣押财物也不是为了侦查犯罪。如有的公安机关以侦查犯罪为名行插手普通的经济纠纷案件，在这种情况下，其做出的行政扣押就应视为行政强制措施，而非刑事强制措施。与之相应，这时的扣押行为就当然属于行政诉讼的受案范围，相对人就可以对公安机关提起行政诉讼以保护自身的合法权益。

　　(2)对扣押物品的保管中存在问题。在公安机关的具体行政扣押执法行为中，在对扣押物品的统计和保管中存在着很多问题。在法律当中明确规定了公安机关的人民警察扣押物品时，应当会同被扣押物品的持有人查点清楚，当场开列扣押物品清单一式两份，但是警察人员往往不按照该程序规定进行，会出现扣押物品名称、数量错误，或者是被扣押物品的主人不清楚自己到底有多少物品被扣押。

　　公安机关的工作人员在对扣押物品的管理上也没有尽职尽责，出现对被扣押物品没有进行妥善保管，或者是没有专门的保管人员或场所。使得被扣押的物品被损毁或破坏。这有可能导致公安机关在办理案件的过程中缺乏足够的证据，也更加损害行政行为相对人的合法权益。

　　三、完善警察机关行政扣押行为的措施

　　在文章的第二部分我们对公安机关的行政扣押行为的现状、存在的具体问题进行了分析探讨。不难看出，公安机关的扣押行为是行政强制措施的重要手段，同时也是公安行政执法的重要组成部分。由于行政扣押行为具有严厉性，它往往涉及公民的人身权利、财产权利，所以一旦违法，对公民所造成的损害也是巨大的。鉴于此，本部分针对前面的讨论，分析解决上述问题的措施。

　　1.从立法方面来完善警察机关的行政扣押行为

　　在前面叙述的过程中，我们可以发现在公安机关行政扣押行为的相关立法方面所存在的问题，如立法主体比较混乱，行政扣押立法法律位阶较低，对扣押物品范围的规定不具体等问题。所以制定一部统一的《行政强制法》就有了其理论与实践意义。

　　《行政强制法》应当由全国人大代表大会及其常委会制定和颁布，这就提高了该部法律的法律效力，对全国各地的公安机关等行政执法机关都具有约束力。国务院各部门、地方人大及其常委会还有地方机关在制定相关的部门规章和行政法规时，都应当在《行政强制法》所规定的具体范围之内进行立法，不得对行政强制措施做扩展性的立法或解释。

　　在条文中应当对公安机关行政扣押行为的实施要件进行规定，如可以把事实要件限定为确有证据证明当事人转移财物逃避义务、保全证据、发现违禁物品，或者法律规定的其他情形。对行政扣押的调查、决定、实施、扣押物品处理、扣押行为监督程序进行具体的规定。由于行政强制措施是一种暂时性的限权行为，所以也应当对行政扣押的期限进行规定。

　　2.从实践操作角度来完善警察机关的行政执法行为

　　一部法律的出台往往要经过一个较为复杂、漫长的过程，站在实践工作的角度，思考在现有的法律框架下，发挥公安行政扣押的作用的途径将对实践有更为重要和直接的指导意义。所以应从实践操作的角度来论述完善我国公安行政扣押强制措施的途径。

　　(1)建立健全监督机制。在公安机关执行具体职能时，涉及刑事案件的扣押行为一般都由检察机关进行监督，涉及行政方面的案件一般都是由上级公安机关进行监督，在一些刑事与行政扣押相混淆的案件中，由于案件的性质不好确定，缺乏有效监督机制，会出现对当事人正当权利不利的扣押行为。笔者认为，为了解决这一问题，另外建立一个监督机关在人力物力上存在困难，由上级公安机关进行有效的管辖存在可能性。在一些不容易确定案件性质的案件中，如刑事法律没有明确规定，可以定性为行政案件，其办案程序也按照行政治安案件的程序进行。

　　(2)加强对扣押物品的管理。我国相关行政法律法规中已经对公安机关扣押物品的程序进行了规定，但在具体的操作执行中做得并不好，以至于对扣押物品、证据的保管出现了很多问题。鉴于此，笔者认为，各级公安机关应当设置专门的场所，派专门的人员对扣押物品进行管理，规范管理程序。如果被扣押物品由于保管不当出现损毁、毁坏、消灭，应当由公安机关承担赔偿责任，公安机关可以追究其内部管理人员的责任。由此加强公安机关工作人员的责任感，和被扣押物品的重视程度。

　　(3)提高公安机关工作人员的综合素质。公安机关执法人员在具体的执法过程中存在不遵守法律、不按法律规定办事等一系列问题，主要是由于工作人员综合素质不高所造成。通过对公安机关工作人员的招录体制与人民检察院和人民法院的招录体制进行比较我们可以发现，在学历、专业要求、资格限制方面公安机关都要宽松一些，学历要求起点也比较低，大部分公安机关工作的人员不要求有法律基础，这就导致了在具体的执法过程中只根据经验办案，而忽视法律规定的情形。所以，无论是公安院校和公安类专业在培养学生的过程中，还是在被录取人员岗前培训中，都应当加强对公安机关工作人员法律法规的教育培养，真正做到依法办案。同时也要加强对公安机关工作人员公关学、管理学、社会学等方面的培训，提高工作人员的整体素质。

　　通过立法与执法实践的同时改进，能够帮助警察机关走出在行政扣押行为中存在的困境，促使警察机关与警察机关执法人员在执法过程中依法办事，调高警察机关的公信力，树立警察机关的权威。

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文章名称： 简析警察机关行政管理制度规范

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