论公共产品与国有资产管理的绩效评价

　　【摘 要】 由于存在国有企业所有者缺位,企业法人治理机制不完善等问题,对国有资产管理进行绩效评价一直是国有资产管理体制中难以解决的问题。如果对国有资产管理绩效无法进行有效的评估,就难以对国有资产的管理者建立有效的激励机制。本文将从公共产品角度来探讨国有资产管理的绩效评价问题。

　　【关键词】 公共产品; 国有资产; 绩效评价

　　一、公共产品与国有资产的形成

　　公共产品是指消费中具有非排斥性和非竞争性的产品,它的效用不可分割。它有三个基本特点,一是效用不可分割性,是指公共产品本身的效用是为整个社会成员所共享,在技术上不可分割成若干部分,分别归个人享有,它具有联合受益和共同消费的特点。二是非排斥性,就是在消费过程中所产生的利益不能为个人独享,要是排斥他人,在技术上做不到成本也很高。三是非竞争性,就是一个人对公共产品的享用,不会排斥他人同时享用,也不会因此减少他人享用的数量和质量。

　　自然垄断和外部性为国有资产的产生和存在提供了最合理的解释。市场经济条件下,资源配置主要是通过市场来进行的。市场是一种有效的运行机制,但市场的资源配置功能不是万能的,市场机制也具有本身固有的缺陷,即经济学所说的“市场失灵”和“市场缺陷”。尤其是由于自然垄断和外部性的影响,市场在资源配置中的某些方面是缺乏效率的甚至是无效的。正是由于“市场失灵”的影响,在市场经济条件下,在以市场为主要的资源配置方式的同时,也需要财政配置作为弥补市场缺陷的手段,即需要政府的宏观调控。政府的资源配置和宏观调控,主要是通过提供公共产品来进行的,政府要提供公共产品,就需要投入资本,从而形成国有资产。

　　二、公共产品与国有资产管理的范围

　　根据公共产品理论,政府应主要承担提供纯公共产品或准公共产品和服务的责任,而将大部分的私人生产和提供交由市场和企业去进行。因此,国有资产管理的范围主要应是对提供公共产品和准公共产品所必需的资产的管理。从政府维护社会公平、有必要对社会财富进行再分配的角度出发,国有资产的管理还应包括一些由国家集中起来用于平均社会收益分配的资产,如养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金等。为了提高国有资产管理的经济效率,政府必须使国有资产通过各种途径逐渐退出竞争性领域,并使之转化为社会公共需要领域中的国有资产增量,最终使国有资产管理体制的重心放在对满足社会公共需要所必需的国有资产管理上。国有资产专门管理机构的绝大部分工作职责不再是对盈利性国有企业的管理,而应转为对非盈利性的国有资产的管理。

　　三、公共产品与公共领域中国有资产管理的绩效评价

　　在现实的国有资产中,有相当一部分是为了满足社会的公共需要而存在的,这部分资产既包括诸如国家用于提供司法、行政、国防、环境保护等纯公共品所必需的资产,也可能包括诸如公园、道路等准公共品所需的资产。毫无疑问,管理好这些国有资产并使之发挥最大的效用,理应是国有资产管理的题中之意。那么,应该如何确立一个基本的体系,对这些资产管理的绩效进行有效的考核呢?公共产品理论在此给出了基本的原则。

　　(一)纯公共品领域中的国有资产管理绩效评价

　　对于纯公共品领域提供中所必需的国有资产管理的绩效评价,公共产品理论给出了一个原则性的判别标准,也就是当公共品提供的边际成本等于边际效益时,公共品的提供达到了最理想的状态。在现实中,对于该类国有资产管理的绩效评价应遵循这一原理是毫无疑问的,但在实际操作中如何对成本和收益进行确认,并给出评价,这也是国有资产管理绩效评价的难点所在。

　　1.从收益确定和评价的角度来看,公共项目资产管理收益的确定比之于一般企业资产管理收益的确定要困难得多,因为一般企业的收益都是可以货币计量的,而公共项目因为其固有的收费的困难性,尽管其社会经济效益可观,但却很难以货币价格进行量化。为了克服这一问题,我们可以将公共项目的收益通过某种类比的方法转换成可以货币计量的收益。比如对于绿化造林的收益,可以通过一定的统计处理,计算由于绿化造林引起的农业环境改善从而农作物增产的收益以及空气质量改善导致的呼吸疾病减少而节约的医疗费用等等。这些计算尽管不可能是非常完整的,但无疑有助于我们更好地了解国有资产管理的真实收益。

　　2.从成本确定和评价的角度看,公共领域中国有资产管理绩效评价的困难主要在于对事后成本大小的评价要远困难于对企业成本的评价,因为企业处于一个与其他企业相竞争、相比较的环境中,而它的收益又是明确的,这样,当发生长期收益不抵成本的情况,或成本收益大幅度高于同行业其他企业水平时,就可以比较明确地判定该企业的成本管理是不理想的。而从客观上来讲,即使不作主观的评判,在激烈的市场竞争环境中,那些成本管理不利的企业也将会遭到市场的淘汰,即市场将会自动地对企业资产管理的绩效作出评价。

　　(二)准公共品领域中的国有资产管理绩效评价

　　准公共品是指那些具有不完全的非竞争性和非排斥性的物品和服务。正是因为不完全的非排斥性和非竞争性,所以准公共品的提供既可能采取政府的方式来进行,也可能采取市场的方式来进行。在考察准公共品领域中国有资产管理绩效时,首要的问题是将公共提供与市场提供作一比较,只有当确信公共提供的效率较高时,国有资产管理活动才应介入这一领域,否则应尽可能地不介入。根据公共产品理论,在具体的实践中,究竟是采取公共提供为好还是市场提供为好,取决于这两种方法各自产生的净收益的对比。

　　需要强调的是,公共产品理论在准公共品提供上的原则标准,显然不能把收费的多少作为评价国有资产管理好坏的标准,固然收费可以使消费者在消费准公共品时客观地衡量其自身的效益和成本,从而避免过度消费造成的浪费,而且还有助于减轻税收的负担和税收引起的效率损失,但是过高的收费标准同样将导致效率的极大损失,特别是在某些行政垄断的场合,不受控制地乱收费将会给经济带来极大的损害。因此,我们决不能认为收费越多,国有资产管理的绩效就越好。

　　【参考文献】

　　[1] 毛程连.国有资产管理新论[M].上海:上海财经大学出版社,2001.

　　[2] 叶振鹏.公共财政与国有资产经营财政[J].财经文摘,1999(6):27.

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文章名称： 论公共产品与国有资产管理的绩效评价

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