浅谈火灾公众责任保险的现状及可行性分析

　　内容摘要：据不完全统计近10年来，全国共发生火灾191万起，造成2.5万人死亡，直接财产损失高达145亿元。商场、市场、宾馆、饭店、歌舞娱乐场所等公众聚集场所以及易燃易爆危险物品的生产、储存单位重大恶性火灾更是时有发生，造成的公众伤害及巨大经济损失的问题非常突出，经营单位和企业往往无力承担或者有意逃避对火灾受害人的赔偿责任，给事故善后处理工作尤其是对遇难者家属的安抚工作带来极大困难，大大加重了地方政府的灾害救济负担，有的甚至升格为诱发社会不稳定的因素。本文致力于从我国当前火灾公众责任保险的开展现状和今后的发展走向两方面进行研究，以期在进一步全社会增强抗御火灾风险的能力的基础上,有效保护各类单位和人民群众的合法权益,达到促进社会和谐稳定的重要意义。

　　关键词：火灾;保险;可行性

　　Abstract: According to incomplete statistics for the past 10 years, a total fire from 1.91 million, resulting in 25,000 deaths, and direct property loss of $ 14.5 billion. Very prominent shopping malls, markets, hotels, restaurants, dance, entertainment and other public gathering places, and the production of inflammable and explosive dangerous goods, the major storage unit vicious fire occur, the public due to damage and huge economic losses, operating units and enterprises often can not afford or intention to evade liability for fire victims, especially for the families of the victims to appease the tremendous difficulties to dealing with the aftermath of accidents, greatly increased the burden of local government disaster relief, and some even upgrading of the factors that lead to social instability. This paper aims to study from our current fire public liability insurance to carry out the present and future development to two, in order to further enhance the ability to resist fire risk of the whole society on the basis of the effective protection of the legitimate rights and interests of the various types of units and the masses, achieve the promotion of the importance of social harmony and stability.

　　Keywords: fire; insurance; feasibility

　　中图分类号:P426.1+6献标识码 A 文章编号：

　　火灾公众责任保险是以被保险人因火灾造成的对第三者的伤害所依法应付的赔偿责任为保险标的的保险产品。实践证明，推行火灾公众责任险可以通过市场化的风险转移机制，用商业手段解决责任赔偿等方面的法律纠纷，使受灾企业和群众尽快恢复生产和生活秩序，对于切实维护公民合法权益，促进社会和谐稳定功效显著。

　　一、 火灾公众责任险的定义及特征。

　　火灾公众责任险是指在保险有效期限内，被保险人在经营场所内依法从事生产、经营等活动时，一旦发生火灾事故造成第三者人身伤亡所引起的医疗费用和抚恤费用以及依法应由被保险人承担的民事赔偿责任，由保险公司在责任范围内作为赔偿资金的提供者向受害人提供赔偿的险种。

　　剖析火灾公众责任险本身可以看出它具有三个明显特征：一是赔偿的特殊性，它赔付的是被保险人在法律上应负的民事损害赔偿责任;二是保障的广泛性，它的保障范围包括了各种公共活动场所;三是火灾责任风险的公众性，即火灾、爆炸事故的发生都属于保险责任，它所保障的突发性风险一旦发生，将对社会公众产生巨大的影响。这些特征在一方面决定了火灾公众责任保险具有明显的社会管理功能，另一方面由于社会管理始终作为政府的重要职能出现，政府进行社会管理又是可以通过政策的资源配置和保险市场机制的有机结合，来实现辅助社会管理的工作目的，满足构建和谐社会的客观要求。

　　二、我国火灾公众责任险现状

　　2009年5月1日起施行的新《消防法》三十三条规定：“国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险;鼓励保险公司承保火灾公众责任保险。”其中不难看出对于投保火灾公众责任险的要求只是确定在特定场所和企业的范畴之内的鼓励和引导，并不具备任何强制效力。虽然在此之后东部沿海部分省市相继强制推行火灾公众责任保险地方法规，但是截止目前在我国多数地区，由于缺乏法律强制性措施，火灾公众责任险的覆盖面不广，投保率一直不高。据统计，我国目前大型超市、商场、娱乐场所等公共场所中，投保火灾公共责任险的不到10%，火灾公众责任险的发展状况迟缓。归结缘由主要是火灾公众责任保险在我国作为一个相对较新的险种，在保险业界本身的技术、社会单位的认识、政府政策的推动以及强制实施等方面，都还不同程度地存在着问题。

　　(一)强制推广火灾公众责任险缺乏必要的法律支撑。由于责任保险的核心是保障第三方权益，发达国家的通常做法是通过立法实现强制保险。例如韩国《火灾保险及赔付法》中就规定了四层及四层以上的政府建筑、教育设施、商(市)场、医疗设施、娱乐场所、旅馆与住宅建筑、工厂、公寓以及《韩国总统令》中明确的其他人员密集的建筑为特定建筑，要求强制实施火灾人身伤害特定保险。在当前我国法律法规中没有火灾公众责任保险强制性条款的情况下，推广工作更多的是依靠政策引导、宣传推广和市场行为。而在实践过程中，仅凭上述方式很难形成广泛的市场覆盖，很难使市场形成规范运作，致使火灾公众责任保险发展长期停滞不前。

　　(二)火灾公众责任险尚不具备科学合理的市场调节机制。主要体现在以下几个方面：一是保险公司经营风险大，缺乏动力。近年来虽有多家保险公司在尝试拓展市场，但由于火灾公众责任保险市场处于培育阶段，投保范围小，保费收入低，续保困难，服务成本高，风险防范工作缺乏资金保障等因素，保险公司很难形成规范化、规模化的低成本商业运作，经营风险较大。导致一些原本积极开拓市场的保险公司后续动力不足，部分准备染指该市场领域的保险公司继续观望。二是险种设置与公众期望存在差距。目前我国保险公司开发的大部分火灾公众责任险，条款的责任范围覆盖面较窄，多数参保人都要求针对自身风险特点，选择多项附加险，方可满足其参保需求。另外，受我国经济条件的限制以及单一场所火灾事故的低发率，大多数经营者认为火灾公众责任险保费偏高且不够经济实用。三是火灾风险评估机制不健全。目前，我国保险公估公司、保险代理人、保险经纪人等保险中介机构发展还比较缓慢，数量较少，技术力量不强，火灾风险评估体系、防灾防损检查等保险服务机制不健全、不规范，影响了社会对火灾保险服务的认可。

　　(三)来自地方政府政策层面的支持力度欠缺。主要表现在以下几个方面：一是保险业整体税负偏重。保险营业税率高于交通、建筑、通讯等行业，保险业虽与银行业同样执行5%的税率，但银行业税基为利息收入，保险业则为保费收入，以至影响保险企业自我积累能力的提高。另外，责任保险赔偿方式复杂、风险难以控制，保险公司出于盈利目的需要，往往将经营重心放在传统的有形财产保险业务的经营上;二是政府及相关部门推动力度偏弱。由于火灾公众责任保险是一项长期的社会安全保障性公众，受社会公众意识及市场调节机制的影响，成长周期长，见效慢，无法达到“立竿见影”的“政绩”效果，部分地方政府和行业主管部门尚未引起足够重视，没有采取强有力的政策推动措施，更难以形成有效的推广合力和推动机制。

　　(四)社会消防安全和保险意识不强。受计划经济的影响，目前，我国保险业对火灾公众责任险业务的宣传力度不够，国内公众对火灾公众责任险知之甚少，人们的火灾保险意识仍然十分薄弱，致使部分保险公司设置的火灾公众责任保险险种无人问津。另一方面，人们对火灾公众责任事故往往缺乏足够的维权和索赔意识，不知道或者不会运用法律手段保护自己的权益。再一方面，经营者对自己应对社会公众承担什么样的责任也没有清晰的认识，对火灾公众责任险的转嫁责任风险机能缺乏了解。加之火灾公众责任事故的发生率并不高，大部分公众场所业主存在侥幸心理，保险意识淡薄，且一旦出现大的火灾公众场所事故，主要依靠政府出面作善后的抚恤处理。公众对保险公司对于火灾公众责任风险作集中的风险管控，接受程度远远不足。

　　三、引入火灾公众责任险的必要性。

　　在经济社会快速发展的大环境下，引入火灾公众责任险对于促进社会管理的职能履行、化解不稳定因素、减轻政府财政负担以及提高经营者抵御火灾风险的能力，乃至实现消防与保险的良性互动等方面均能发挥出其无可替代的优势作用。

　　(一)引入火灾公众责任险能够提供及时的经济补偿，有效消除突发性火灾事故的公众影响，防止社会矛盾激化。重大火灾事故的发生往往会造成严重的负面公众影响，极易引发社会恐慌和矛盾，这时，如有保险公司站在风险的第一线，一方面能够有效地收集各种信息，正确的认识风险发生的状况和评估损失程度，通过其专业的信息披露，积极引导公众的理性认识和行为;另一方面，作为专门经营火灾风险的保险公司可以在火灾事故发生后第一时间做出快速反应，及时进行经济补偿，快速开展灭火救援工作，全力协助政府做好善后工作，也能最大限度地降低事故灾难所带来的负面社会影响。

　　(二)引入火灾公众责任险有助于降低社会纠纷的解决成本，减轻政府进行事故善后处理的工作负担。加大推广火灾公众责任保险的力度，大力发展火灾公众责任保险，充分发挥保险在事故后的经济赔偿和解决发生纠纷理赔的主渠道作用，一方面可以实现风险责任的分散，降低侵权方与受害方发生纠纷的几率，保证受害人及时获得经济赔偿;另一方面，依托较为成熟的市场调节机制进行社会管理，通过相关单位参加火灾公众责任保险，实现火灾事故赔偿和救助的商业化、专业化，能够使政府不需要费用支出或尽可能少的费用支出，就可以处理好繁杂的火灾事故善后处理工作，并有助于提高火灾事故处理工作的效率和彰显执法公正。

　　(三)引入火灾公众责任险有助于规避因火灾事故责任人无力赔偿，当地政府受上下挤压被迫四处筹借或垫资或摊派形成的社会负面效应。遇有火灾发生，事故的责任人或责任单位，往往是自身财产损失在先，责任赔偿紧随其后，其境况不亚于雪上加霜。近年来国内多起公众聚集场所发生重大恶性火灾事故后均由于没有参加火灾公众责任保险，对于众多的死伤者无法进行有效赔偿和及时救治，致使死亡和伤残人数无法得到有效控制，损失赔偿额度不断攀升，而责任单位在火灾事故发生后的苍白无力，也直接导致了善后问题迟迟得不到妥善解决，社会动荡和不稳定因素大量滋生，最终救灾赔偿的沉重负担往往就会沉甸甸的落到地方政府身上，保险公司也爱莫能助，使得保险的社会管理功能未得到有力发挥。不得已由地方政府斡旋，在地方财政十分紧张的情况下，大部分由地方政府组织垫资或摊派、小部分由责任单位自筹，也给地方财政预算带来严重影响。

　　(四)引入火灾公众责任险机制即是社会风险管理的要求，也是对公共安全的有效保护和监督。有助于切实维护地方政府及广大公众人员的合法权益。2004年5月1日实施的最高人民法院《关于审理人身损害案件适用法律若干问题的解释》，在人身损害赔偿方面，强化了保护受害人的权益，完善了对受害人及其亲属的司法救济措施，加大了责任方的民事赔偿责任。这对政府和相关单位提出了更高、更新的社会消防安全风险管理要求。而保险公司为了办理火灾事故后的赔付，将对火灾事故进行必要的调查。这种调查，事实上也是对公共安全工作的一种特殊形式的监督。通过调查，不仅可以划分责任，同时可以发现公共消防安全工作的差距和问题，促使业主加强和改进消防安全公众，防止火灾事故的反复发生。从这个意义上说，商业保险公司的火灾事故调查人员，就是一支不占行政编制的消防安全监管队伍，一定程度上缓解了公安机关消防机构警力不足的难题。

　　四、推行火灾公众责任险的方法和措施

　　基于当前的社会实际，我们认为推行火灾公众责任险应有一个循序渐进的过程，并着力从以下几个方面入手：

　　(一)加强投保火灾公众责任险的立法体系建设，强制性推广火灾公众责任保险。

　　实践证明，火灾公众责任保险在当前我国市场经济体制不够健全，运行规则不够完善，社会保障制度尚不成熟的大环境下，完全依靠市场机制的自主调节，以商业签约合同形式由业主自愿投保难以实现，必须对投保者实行必要的强制，基于公共安全责任等原因、强制经营者投保商业责任保险;这种保护责任事故受害人的利益也是国际上的所通行的做法。在此基础上，一些条件具备的省市应积极提请地方人大立法，以相对完备的法律体系和操作性强的实施细则为支撑，强制推行火灾公众责任险。同时积极争取国家通过财政、税收等方面对公众投保火灾公众责任保险的政策支持，为火灾公众责任险这一新生事物的健康良性发展提供更好的生存空间。

　　(二)建立公安机关消防机构与保险公司之间的良性互动机制。

　　推动火灾公众责任保险是一项综合性的系统工程，公安机关消防机构与保险公司之间应加强配合协作，建立和健全消防宣传联动机制和消防保险信息共享机制。充分发挥社会多方媒体的优势作用，积极向社会及各有关单位宣传火灾公众责任保险在防控火灾事故善后处理和保障生产生活秩序方面的重要作用，提高和强化全社会尤其是那些高危企业业主及相关场所经营者对火灾公众责任保险的认识，帮助社会各界快速增强责任意识、责任风险意识和责任保险意识，努力营造浓厚的火灾公众责任保险社会氛围。同时，建立建筑工程消防设计审核、建筑工程竣工消防验收、公众聚集场所使用或开展前消防安全检查及重大火灾隐患、承保、理赔数据等信息共享制度、逐步制定操作性强的火灾风险评估标准和消防安全评价体系，定期沟通情况，系统研究火灾防控对策，并积极探索加强火灾防范和风险管理的新方法，找寻支持消防公益事业发展的新途径，促进消防与保险良性互动共同发展。

　　(三)努力提高火灾公众责任保险经营的管理水平和服务水平。保险公司要积极组织开展火灾公众责任保险的市场调研，开发适合市场需求的火灾公众责任保险保险产品，努力为社会和投保人提供可靠的火灾风险保障，具体做法就是将保险费率与投保单位的安全状况(如行业特点、建筑物结构形式、消防安全管理水平等)挂钩，对被保险场所的火灾风险进行严格的火灾风险评估，再根据承保条件和风险评估状况厘定费率水平。在承保后保险公司还应定期对被保险场所的消防安全状况进行检查，及时指出不安全因素和隐患，通过浮动费率的工作手段，鼓励投保人主动采取安全防范措施，降低火灾发生的概率。同时保险公司还应积极创新工作思路，不断改善服务水平,进一步完善相关的保险制度，建立完备的赔偿机制体系，在火灾事故发生后尽快完成赔偿服务，保障企业短时间内恢复生产，受害者得到及时救助和赔偿。

　　参考文献：

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　　【4】李昕旸《从吉林“2.15”事故看火灾公众责任强制保险》 《保险研究》2004年7期47—49页

　　【5】尹成远、贾士彬 《关于强制性火灾公众责任险的探讨》 《浙江金融》2008年1期44—45页

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文章名称： 浅谈火灾公众责任保险的现状及可行性分析

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