对完善农村社会保障制度的思考

　　近年来，随着我国社会保障制度的建立和不断完善，工作中存在的一些深层次的结构性、体制性矛盾相继得到解决。在城市社会保障制度的建立和不断完善的情况下，农村社会保障建设显得相对滞后，社会保障在我国城乡间的巨大差距及农村内部养老问题的解决与否，将会影响未来社会的安全与稳定及“和谐社会”目标的实现。建立和完善农村养老保险制度，防范和化解日益增长的养老风险，是摆在我们面前的重要而紧迫的课题。笔者结合工作实际，对如何完善农村社会保障制度进行深入的思考。

　　一、 完善农村社会保障的必然性。

　　(一)、完善农村社会保障制度是构建社会主义和谐社会的必然要求。胡锦涛总书记提出构建社会主义和谐社会的总体目标。和谐社会的重要内容之一应是公平、公正，不同利益有效协调，人民群众关注的突出问题能得到妥善解决。所以，建立和完善农村养老体系是社会发展的必然趋势，当务之急是要充分发挥社会保险在农民养老中的作用。

　　(二)、完善农村社会保障制度是转变政府职能的必然要求。建立社会主义市场经济，必然要求政府转变职能，由计划经济时期主要抓经济建设转变到市场经济中主要抓市场建设，办好公共事业，搞好公共服务，为经济社会发展提供公平、有序的社会环境。在当今改革开放的新形势下，在社会主义市场体系建设的攻坚阶段，政府必然要加快转变职能，重点搞好公共服务，尽快完善农村社会保障建设体系。

　　(三)、完善农村社会保障制度是提高全民健康素质、推动经济社会发展的必然要求。人力资源是国家第一资源，良好的国民健康素质是国民经济和社会发展的基本条件之一。由于我国目前医疗保险覆盖面过小，44.8%的城镇居民和79.1%的农村人口没有任何医疗保障，患病群众承受着生理、心理和经济三重负担。因此，建立和完善农村社会保障制度，实行全民医保，提供全面基本医疗保障，提高全民健康素质，不仅关系人民群众的健康，也是保护和发展生产力，推动经济社会发展的必然要求。

　　(四)、完善农村社会保障制度是社会文明发展的必然要求。改革开放，推进社会主义现代化建设，其基本目标是不断提高人民群众的物质、文化和健康水平。随着经济社会的发展，必须让广大人民群众共享经济发展的成果，这是社会文明发展的重要标准之一。因此，必须尽快完善农村社会保障制度，全面实行全民医保，让全体公民通过基本医保来共享现代文明，以适应现代文明发展的必然要求。

　　二、完善农村社会保障体系建设中存在的主要问题及成因。

　　(一)、农民参保率低且不稳定。据有关部门统计，2006年全国5400万参保农民仅占7.45亿农村人口的7.2%。同时由于农民没有稳定的收入，农业经营风险的不确定性带来收入上的不确定，导致停保、退保现象时有发生。

　　(二)、保障程度低。低收入只能低交费，参保农民领取的养老金不足以起到真正的养老作用。从各地领取养老金情况看，尽管存在地区之间或同一地区内部不均衡现象，但普遍金额偏少，多者每月百余元，少者几十元甚至几元，低于当地的最低生活保障线。

　　(三)、保富不保贫。从已参保的农民结构看，目前参保对象主要集中在富裕群体，最需要参保的未来养老困难人群却因没有投保能力而被排除在外，违背了社会养老保险开展的初衷。

　　分析其原因主要有三个方面：一是对农村养老保险在是否实施、实施时机及模式选择等问题上缺乏统一认识和长远规划，实践中制度化程度低。在农村社会养老保险的发展历程中，唯一的准法律依据是1991年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》。二是农村经济发展水平低，农民收入普遍较低且不稳定。生活压力致使大多数农民只能满足当期基本生活消费而没有能力为养老积累;三是基金管理与运作不规范，投资渠道狭窄。如基金统筹层次低，没有形成规模效应，基金管理混乱，不能实现专款专用，挪用、流失现象严重，基金保值、增值困难等等。

　　三、完善农村社会保障制度应遵循的原则。

　　1、循序渐进的原则。

　　要建立和完善农村社会保障制度，首先必须在理论上明确我国农村社会保障制度的主要内容。农村社会保障制度内容的确定，既要与我国农村经济发展水平相适应，考虑国家财政承受度和农民个人的承受能力，同时也要充分注意广大农民对社会保障的迫切要求。经济条件好的富裕地区，应尽快全面开展，一般地区，先从养老保险和医疗保险入手，创造条件逐步开展;对经济落后的贫困地区，要把社会保险与救济救灾工作统一起来，扶持贫困户参加社会保险，提高他们战胜灾害、脱贫致富的能力。

　　2、城乡衔接的原则。

　　二元格局下的城乡保障差别过大，城乡劳动者的境遇很不平等。城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务，而农村广大农民在这方面的情形恰好相反，几乎不存在完善的社会保障体系。就城市而言，我们也应该明白，不建立健全农村社会保障制度，也将使不断完善提高的城市社会保障受到严重冲击。因为随着户籍、用工等制度的改革，大量无保障的农民必然涌入城市。按照法律规定，他们与城市职工一样享有工伤、疾病等社会保障权利。进城农民分享城市社会保障资源，会引起城市社会保障的不稳固。有了稳定发展的农村，才会有安定祥和的城市。所以，我们应从城乡互动的角度，全面统筹农村社会保障制度的建设。

　　3、事权清晰的原则。

　　多年来，我国社会保障改革实践中注重制度建设，对于建立社会保障体系基本框架无疑是十分重要的，但是实践中由于对中央与地方政府之间、各级政府社会保障主管部门之间事权缺乏明确划分导致财权与事权脱节，地方严重依赖中央、相互推诿责任等矛盾越来越突出，严重影响社会保障基金管理的规范性和安全性。事权划分问题应得到高度重视。正确划分社会保障事权关键要处理好三个关系：一是处理好政府与市场的关系;二是处理好各级政府之间的关系;三是处理好政府各职能部门之间的关系。在借鉴国际经验和我国具体实践的基础上，对我国社会保障事权在政府间和政府职能部门间作出明确划分，形成相互协调、相互制约、职责明确的社会保障管理体系，做到社会保障基金收、支、管、用运行过程的有序化和规范化，并以法律形式规范下来，实现我国社会保障的可持续发展。

　　四、对完善农村社会保障制度的思考。

　　1、更新观念，充分认识完善农村社会保障制度的紧迫性和重要性。

　　农村社会保障制度之所以停留在传统社会保障模式和社会救济等低水平层次上，很大一个因素是观念在作崇。首先，传统的“养儿防老”、“靠人不如靠自己”的思想支配着农民的行为。在我国农村，家庭作为人们生活保障的第一条防线，是对其成员遭受意外及不能劳动时的基本生活保障单位，解决生、老、病、死、伤、残等难题。人到老年依靠子孙养老生活，可谓“多子多孙便是福”;其次，由于受认识能力及经济难题等因素的影响，国家对社会保障不够重视，农村社会保障没有被纳入法制轨道，再加上宣传力度不够，致使干部、群众没有充分认识到社会保障的紧迫性和重要性，存在着一些不正确的认识。有人认为农村家庭人口多，可以发挥养老作用，农民有土地可以作为最后的保障。加上这些年大量农村人口向城市流动，而流动人口中青壮年占60%以上，这样必然弱化家庭养老功能。随着经济的发展，农村的耕地面积日益减少，人均土地面积不足1.2亩，全国有700多个县的人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。有的地方农民靠种地吃饭都很困难，更不用说养老，因此，土地对农民的保障作用也得重新认识。还有人认为，农村人口多，国家没有能力考虑这个问题。确实，要建立农村社会保障体系需要国家投入大量的财力，对我国还不富裕的财政造成很大的压力。因此，转变观念，重新认识，完善农村社会保障制度的紧迫性和重要性是至关重要的。

　　2、大力发展经济，为完善农村社会保障制度奠定坚强的后盾。

　　社会保障是社会经济发展到一定程度的产物，也是社会、经济、政治等因素综合作用的结果。可见，经济发展是社会发展的物质基础，更是建立社会保障制度的重要基础。所以，一方面在完善农村社会保障制度的过程中，不能只考虑保障需求，还要充分考虑提供保障的可能，即农村社会保障水平要与国家或农村经济发展水平相适应;另一方面，国家要进一步深化改革，配合相关政策促进中国经济的发展，为农村社会保障制度的建设注入强大的活力、奠定坚强的后盾。

　　3、多渠道筹措资金，为农村社会保障制度的实行提供强有力的经济保证。

　　要给我国9亿农民建立社会保障制度，资金问题无疑是个核心问题。由于我国现处在社会主义初级阶段，经济不发达，财力有限，单纯依靠国家为农民提供较高的社会保障待遇是不可能的，也是不现实的。所以，我们要多渠道地筹集农村社会保障资金。坚持个人缴纳基金为主，国家集体补助为辅，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的原则来开展农村社会保障工作。具体措施主要有：第一，根据农民个人年收入的水平，可适当按比例缴纳社会保障金。农民缴纳的社会保障金必须要以其收入水平达到一定高度为条件，而且这一收入水平是实在的、不浮夸的。第二，要通过有关政策大力发展集体经济来强化农村集体对保障资金的投入。第三，国家投入资金，包括救灾、特困户生活救济和优抚补助。同时为了弥补国家投入的不足，可开征社会保障税。第四，要建立个人帐户。无论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性。第五，要鼓励农民积极参加各种商业保险，如商业性养老保险。因为商业保险公司在农村开展养老保险已有多年，在这方面积累了丰富的经验，同时商业保险适应性强，能适应不同的经济发展水平。第六，要重视各地慈善机构建设，争取慈善基金对完善农村社会保障制度的支持。

　　4、强化监督管理，为农村社会保障制度的建立和实施保驾护航。

　　由于农村社会保障管理体制不顺，社会保障基金监管不力等问题相当严重，妨碍了农村社会保障制度建设的步伐。因而，应把强化管理作为完善农村社会保障制度的重点来抓。具体负责制定农村社会保障规则和政策，指导地方组织实施农村社会保障项目，监督、检查农村社会保障基金的征收、管理、经营和发放，策划保障基金的保值和增值。按照管理、执行和监督相对独立又相互制约的原则，在各级地区设立农村社会保障行政机构、执行机构和监督机构，形成统一管理、分工协作、有效制衡的农村社会保障管理机构。

　　5、建立健全法律法规，为农村社会保障制度建设提供法律保障。

　　社会主义经济是法制经济，社会保障的管理应依法进行。通过立法，将农村社会保障体系的基本框架确定下来，明确农村社会保障管理体制以及各种保障形式的保障范围、保障方式、保障标准等。过去农村社会保障工作形成了一些法规条例和规章，但多是单项的，没有基本法。因此，要使农村社会保障工作步入规范化的轨道，建立一个与农村经济和社会发展相适应的农村社会保障制度，就必须制定一系列适应我国国情的社会保障法律法规，不仅要制定适应于全国范围的农村社会保障法，还应在全国统一的、基本的社会保障法规下，鼓励与提倡各地方政府根据本地实际情况制定具体的保障办法，从而使农村社会保障工作有法可依、有章可循。

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