养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，是当今社会的最大热点问题之一，而作为养老保险第一支柱的社会养老保险尤为被人们关注。在现实中由于我国独特的城乡二元社会养老保险体系的存在，从而使农村的社会养老保险严重缺位。
2009年6月国务院常务会议审议并通过的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险(简称“新农保”)试点，2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
从整个国家的经济社会发展来看，建立“新农保”制度，就实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，随着经济发展、国力增强，就可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民在这方面的差距，这对于改变城乡二元结构、逐步做到基本公共服务均等化，无疑是一项重要的基础性工程。
一、新型农村社会养老保险实施的背景分析
我国现有养老制度设计上的城乡差异
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主要内容 |
城镇养老保险制度 |
农村养老保障制度 |
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保障方式 |
社会统筹与个人账户相结合 |
以家庭与土地保障为主 |
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保障对象 |
职工 |
部分有条件的地区实行养老保险 |
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资金来源 |
政府、单位与个人三方分担 |
个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以政策扶助 |
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统筹层次 |
省级统筹 |
县级统筹 |
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制度性质 |
强制性 |
自愿性 |
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基金运作 |
部分积累制 |
完全积累制 |
资料来源：段家喜.养老保险制度中的政府行为.北京.社会科学文献出版社,2007.
从上表可看出，在“新农保”之前，我国正在实施的城乡基本养老保险制度设计和性质存在极大差异。中国农村养老保障还是以家庭与土地保障为主，一个综合的可持续发展的农村养老保险体系没有形成。从保障的性质看，“农村社会养老保险”名不符实，不具备“社会保险”的性质。强制性与政府在财政上的责任是社会养老保险制度的重要特点，然而政府在制度中几乎没有任何财政上的支持和补助，只是给予没有多少实际意义的政策扶助，这就违背了“社会保险”的根本特征。筹资模式，是农民自己缴费而没有政府的补贴，最后演变为农民的自我储蓄，难以调动农民的参保积极性，也只能维持很低的领取水平，因而很难持续。这既不利于社会公平目标的实现，也不利于城乡劳动力的流转，不利于城乡一体化的社会保障目标的实现。
二、“新农保”----城乡基本养老保障制度衔接的起点
解读我国的“新农保”政策，不难发现，“新农保”与城镇职工基本养老保险制度在政策目标上都强调“保基本，广覆盖”，所以使得二者之间在制度设计上具备了颇多的共同之处，这也标志着我国城乡基本养老保障制度的初步衔接。
首先，在制度属性上，“新农保”属于社会保险制度，社会保险制度最大的特点就是要求权利和义务的对等，权利的获得以义务的履行作为前提条件。在“新农保”中，农民同样要履行缴纳养老保险费的义务，然后才能得到相应的养老待遇的支付，这一点与城镇职工基本养老保险是相同的。当然，对“新农保”实施时已经超过60岁的农村老年人就不再缴费了，这是对过去状况的一种特殊的处理。
其次，在筹资模式上，“新农保”实行的社会统筹和个人账户相结合的制度模式，也就是说个人缴费要通过建立个人账户长期积累，同时还有一种社会统筹机制。这主要体现在资金来源上，“新农保”基金主要由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，也鼓励其他经济组织，社会公益组织，个人等为参保人缴费提供补助。这样与城镇职工基本养老保险的思路不谋而合，既有个人储蓄，也有社会共济。
再次，“新农保”制度基本原则是“保基本、广覆盖”。“保基本”，就是要从现阶段经济发展水平的实际出发，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，低水平起步，但要保障农村老年人的基本生活。“广覆盖”，就是要靠制度和政策的吸引力，将政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保，把尽可能多的农村居民纳入到“新农保”制度之中。而我国城镇职工基本养老保险由于社会经济承受能力，人口数量等各种因素的限制，从目前来看，也是设计为保障全体劳动者基本生活，与西方高福利国家还有很大的差距。最后，养老金待遇结构上，“新农保”由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。一方面，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，总体上是体现公平的。另一方面，国家为每个“新农保”参保人建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。个人账户养老金是与个人缴费时间长短、缴费多少是相联系的。这一待遇计发办法与城镇职工基本养老保险相同，也为将来“新农保”与“城保”关系转接留好了接口。
由上可见，“新农保”在国家补助及养老待遇上更加明确，逐步由“有名无实”走向“有名有实”，也更能体现其互助共济的社会性。“新农保”不仅实现了将普惠的财政补贴待遇在城乡之间同步推进，更为重要的在推进全民社保、统一国民资格方向迈出了重要的一步，更能体现社保的制度的“公平和正义”理念 ，代表了今后我国统筹城乡养老保险一体化的发展方向。
三、进一步推进“新农保”的建议
当前正处于“新农保”迅速普及的关键时期，在推进和对接的过程中，必须注意解决好以下问题：
首先，保证“新农保”政策要落实到位，应以覆盖全体公民，以促成人人机会均等为目标，保证起点公平。
其次，在筹资方面，应根据各方经济状况和责任分担原则，并考虑适应区域差距和群体差距的需要，采用灵活的和有弹性的筹资水平，秉持社会正义。而对于“新农保”来说，其中最为关键的因素，就是财政资金一定要到位。
最后，很重要的就是“新农保”的管理。农村人口多且分散，给管理带来了很大的难度。所以更加需要一个专业的管理服务机构的建设，承担起“新农保”的管理、服务和运行，这是老农保的教训，也是“新农保”健康有序运行的必要条件。
参考文献：
[1] 段家喜.养老保险制度中的政府行为[M].北京：社会科学文献出版社，2007。
[2] 刘芙.王韶春.李仁容.城乡统筹社会保障发展的起点--新型农村养老保险[J].农村经济，2009(10)。
[3] 余桔云.关于普惠制“新农保”几个问题的探讨[J].经济问题探索，2009(10)。
[4] 米红.我国新型农村社会养老保险制度推进的若干问题与对策建议[J].中共浙江省委党校学报，2009(5)。
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文章名称：
“新农保”----城乡基本养老保障制度衔接的起点
文章地址：
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