我国个人信息保护政策的文本分析

　　作者：赵雪芹

　　的/意义]大数据时代所衍生的大量个人隐私安全问题，致使如何完善我国个人信息保护政策体系、加强个人信息安全成为首要问题。因此，开展我国个人信息保护政策文本量化研究，对进一步完善政策体系具有重要意义。[方法/过程]以国家发布的个人信息保护政策为研究对象，运用统计计量法构建政策工具、社会系统论和政策效力三维分析框架，对我国目前的个人信息保护政策体系进行分析。[结果/结论]研究发现，政策工具维度，我国环境型政策工具使用较多，缺乏供给、需求型政策工具的协同使用，政策工具使用失衡;社会系统论维度，我国个人信息保护的实施主要依靠对信息收集者和公众的约束，政府和技术层面的管控较少;政策效力维度，随着政策数量的增加，政策累计总效力在不断提高，但政策效力增长率差异较大。针对存在的问题，对我国个人信息保护政策的优化提出了建议。

　　关键词：个人信息保护;政策工具;社会系统论;政策效力;文本分析

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　　我国自2009年起将买卖个人信息罪和非法获取个人信息行为纳入刑事处罚范围，此后又相继出台相关的个人信息保护政策。2019年，十三届全国人大常委会将《个人信息保护法》纳入立法规划，个人信息保护政策从无到有，由少到多，体现了对个人信息保护工作的重视。同时，随着互联网的普及和大数据等技术的应用，网络上存在大量收集、贩卖、泄露个人信息的问题[1]，对个人信息保护工作提出了更高的要求。因此，个人信息保护法律及政策的制定和完善在新时代尤为重要，根据我国个人信息安全现状制定具有针对性的国家政策并推行，能保护个人信息安全，提升国家网络环境治理水平。

　　1研究现状分析

　　围绕个人信息保护领域，我国的研究焦点集中在个人信息保护路径研究[2-3]、个人信息保护政策协同研究[4-5]和国内外个人信息保护政策比较[6-7]3个方面。现有的研究大多从某一特定角度或问题探讨个人信息保护政策未来發展，鲜见从政策文本内容和结构量化的角度进行的研究，而个人信息保护政策能否实现其基本目标，与政策的内容和结构有密切关系，政策的内容与结构是否完整、各部分之间能否达到动态平衡，是政策发挥效用的前提和基础。使用政策工具进行政策文本的量化分析不仅能透彻剖析政策结构，还能观测政策体系是否平衡。目前将政策工具应用于个人信息保护政策的研究较少，典型的有谭春辉等[8]以政策工具探究个人信息保护政策，并据此提出相应的政策工具优化建议。童林[9]从政策工具、政策要素两方面对我国个人信息保护政策进行框架分析并提出改进方案。但仅从政策工具和政策要素的角度考量政策是否有效地发挥作用是远远不够的，政策是国家运用资源协调社会经济活动的重要工具，当其与社会角色责任耦合形成系统的共治主体时，才能实现个人信息管理闭环，因此政策中社会系统责任的分配对构建我国长效完善的个人信息保护体系具有重要意义。基于上述考虑，政策体系的考量分析还应结合社会系统论，考察在社会系统运行中现存个人信息保护体系的适应性，从而为我国进一步优化个人信息保护实现路径提供参考建议。不仅如此，还要结合政策效力，考察政策颁布部门对于政策推进的影响，以提出更为科学实用的改进建议。

　　基于此，本研究将系统剖析国内近年颁布的个人信息保护相关政策，构建个人信息保护的政策工具、社会系统论和政策效力三维分析框架，对相关政策进行文本分析，以期发现目前个人信息保护政策存在的问题，进而提出完善个人信息保护政策体系的建议，促进我国网络安全环境的建设和个人信息保护的发展。

　　2我国个人信息保护政策文本分析框架体系

　　政策工具维度为X轴，包括供给、需要和环境要素;社会系统论维度为Y轴，由信息主体、信息收集者、政府、监管、技术和公众6个要素组成;政策效力维度为Z轴，按照效力划分为1～5。图1为个人信息保护政策分析三维框架，以下将对此框架内容进行阐述。

　　2.1X维度——政策工具内容结构维度

　　基于我国个人信息保护意识不强、个人信息保护路径较少、个人信息保护商业链尚未形成的现状，个人信息保护的发展一方面靠政府鼓励政策的推行，以提升群众个人信息保护的积极性;另一方面，还需要进行人才专项培养、发放补贴，扶持个人信息保护机构的创办。因此，本研究采取Rothwell R等[10]的研究思路，将供给性工具、需求性工具和环境性工具纳入个人信息保护政策分析的X维度进行考察。个人信息保护供给性政策工具是指政府通过人才、资金、场地、技术等支持和鼓励个人信息维权机构创建，是增加个人信息保护途径的政策工具;需求性政策工具是指政府通过增加侵犯个人信息缴纳的罚金，并扩大个人信息维权价值，是刺激群众产生个人信息保护需求的政策工具;环境性政策工具是指政府间接支持个人信息保护机构创立，支持个人信息维权活动，是为个人信息保护工作开展提供环境的政策工具。在我国个人信息保护政策体系中，供给性工具起到推动作用，需求性工具起到拉动作用，环境性工具发挥间接作用。理想的个人信息保护政策体系需要保持供需的动态平衡，当供大于求时，就会出现个人信息保护人才闲置现象;当供小于求时，则会影响个人信息保护的发展。

　　2.2Y维度——个人信息保护政策社会系统论维度

　　社会系统论是一个将研究对象视为系统，并探究其内部结构与社会环境的关系与规律的研究方法。赵一红[11]、刘涛[12]、王晓等[13]指出其作为一种新的思维方式，不仅为社会治理提供有效的理论基础，还为研究复杂多变的社会问题提供基本的科学方法论原则。尽管社会治理方式众多，但就我国而言，政策管制依然是我国社会治理的核心措施。在我国数据安全环境的严峻形势下，应用社会系统论探讨个人信息保护体系内部结构与社会环境的适应规律，协调多元利益主体，设立综合治理模式治理个人信息泄露问题是必然趋势[14]。已有研究认为在社会系统论中，信息主体、信息收集者、公众以及政府对个人信息的利益诉求呈现有机整体的特征，需要各主体之间进行协调与平衡[15]。在此基础上，随着个人信息价值日益凸显，个人信息保护亦不再局限于信息主体的被动发现，而依赖于各主体的主动监管与信息保护技术的加强，监管与技术将成为各主体之间共同协作的目标。因此，本文构建了一个新的社会系统论视角，综合探讨我国个人信息保护政策与社会系统运行的适应度，其中Y维度要素包括：信息主体、信息收集者、政府、监管、技术和公众。

　　2.3Z维度——个人信息保护政策效力维度

　　政策效力是政策权威性的重要体现，需要根据国家行政权力结构与政策类型对政策进行赋分，以此来反映政策效力[16]。参考彭纪生等对政策效力的量化思想，以个人信息保护政策发布层次及其重要程度，将个人信息保护政策效力划分为5个层级。按照政策效力从高至低分别包括中共中央和国家部委发布的法制管制文件、国务院颁布的规范性文件、国家部门的指导性文件。由于我国个人信息保护体系尚在完善之中，省级政策较为零散，为聚焦研究内容，仅以中共中央和国家部委发布的相关政策为研究对象，省级政策在本文未被纳入。

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文章名称： 我国个人信息保护政策的文本分析

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