建立我国现代金融监管体系问题研究

　　随着金融体制改革的不断深入以及入世步伐的进一步加快，国内金融业日益融入国际金融业的发展潮流，给处于探索起步阶段的金融监管带来了严峻挑战。探索建立我国现代金融监管体系，尽快实现监管体系的变革，以确保金融安全以及社会和经济稳定、健康发展，成为金融理论界和实务工作者普遍关注的焦点问题。

　　一、建立我国现代金融监管体系的框架分析

　　(一)我国现有金融监管体系存在的制度缺陷

　　1.有效银行监管的基础没有建立起来，缺乏社会联合防范机制。金融机构上级行对下级行缺乏科学有效的激励和约束机制，导致下级行经营者强化内部控制的激励不足。同时，作为商业银行内部控制重要内容的稽核监督体系隶属于各级行经营者，没有有效独立出来，其监督职能也容易流于形式。由于法人治理结构和内部控制制度不健全，导致有效银行监管的基础薄弱，中央银行忙于外部监管，其结果，往往是投入了很多人力和精力，但监管效果不明显。此外，社会信用秩序不健全，地方政府行政干预金融运行的问题仍然存在，金融机构恶性竞争多，规范化的金融互律机制不健全，一个地方政府关心和支持、强化行业自律和社会力量参与监管的机制还没有建立起来。

　　2.缺乏一整套系统性的风险预警、处置、缓冲、补救机制。金融监管没有形成有效的金融风险监测、评价、预警和防范体系，缺乏早期预警和早期控制，监管信息没有有效利用，风险防范工作忙于事后“救火”;在当前机构市场退出主要采取撤销(关闭)和破产等方式的情况下，稳定的市场退出和保障机制(包括存款保险制度和完善的破产关闭程序等)没有建立起来，导致金融机构市场退出不得不由政府和中央银行采取行政性的手段加以解决，国家财政和中央银行为此投入了大量资金，同时，也带来了一些不稳定的因素。总体而言，系统化的事前预警、事中灵敏处置和缓冲化解、事后及时补救的风险防范和控制机制没有建立起来，不利于有效防范化解金融风险。

　　3.基层中央银行尚缺乏一套科学严密的监管制度和监管方法，监管工作具有被动性，监管权威有待于进一步加强。由于商业银行报送数据可用性较差，中央银行非现场监管体系不能发挥应有的作用，非现场监管和现场监管相结合的现代监管方法体系没有建立起来。从现场监管情况看，检查走过场、应付上级行任务、工作主动性差等现象仍然存在。同时，对监管工作中发现的未达到监管标准和违规违章的机构和人员，有的没有依法严肃处理，监管工作中有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，降低了金融监管的严肃性和中央银行的监管权威。

　　4.金融监管存在分散性或孤立性问题，系统性和持续性监管不到位。人民银行金融监管仍然是分层监管，没有实现按法人的集中监管，无法全面系统掌握金融机构经营的整体情况;人民银行内部监管职能分散，监管工作孤立，各部门协调配合的合力监管工作机制没有建立起来。同时，监管内容不全面，监管手段在许多方面仍然停留于手工操作，监管标准随意，监管操作规范化、法制化程度不够，社会中介机构参与监管、并表监管等持续性监管手段没有建立起来，缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统，无法实现对金融机构的全过程系统监管。另外，分业监管使各监管机构自成系统，缺乏配合，存在监管工作漏洞，出现分业监管与跨业违规经营的矛盾。

　　5.金融监管的核心仍然停留在合规性监管。我国金融监管仍然把重点放在机构的审批和经营的合规上，对金融机构日常经营的风险性监管尚未全面展开，对市场退出前的监管基本空白。在现行监管中存在着重审批、轻管理，重国有银行、轻其他银行和非银行金融机构，重传统的存贷款业务、轻表外业务及其他创新业务等问题。

　　(二)建立我国现代金融监管体系的基本框架

　　建立我国现代金融监管体系的基本框架包括人民银行金融监管体系、金融机构内部治理体系、金融业行业自律体系、社会联合监管防范体系四个层次。

　　1.人民银行监管体系是我国现代金融监管体系的核心。金融监管职能是一种政府行为。《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定，中国人民银行是我国金融业行政主管机关。因此，人民银行金融监管体系理当成为现代金融监管体系的核心，其内容包括：(1)人民银行内部各层次、各部门之间的职责明确、纵横结合的合力监管组织体系;(2)过程连续、衔接有序、运作规范、方法科学的现代化金融监管操作体系;(3)内容可靠、传递及时、部门共享、目标明确的金融监管信息体系;(4)预警超前、处置快捷、灵敏有效的系统化风险防范控制体系;(5)以风险防范为核心的金融监管指标体系，等等。

　　2.金融机构内部治理体系是我国现代金融监管体系的基础。如前所述，现代金融监管体系重视发挥市场约束的作用，而市场约束依赖于充分的信息披露制度和科学的法人治理结构。其中，科学的法人治理结构包括股东或者所有者对银行的监督约束体系以及由此形成的有效的内部控制体系，称之为金融机构内部治理体系，是在信息充分披露的情况下金融机构实现自我约束的保证，因而是市场约束的实质。因此，金融机构内部治理体系是现代金融监管体系的重要内容之一。

　　建立金融机构内部治理体系要求加强所有者或上级行对金融机构的内部监管职能。因为，所有者或上级行对金融机构负有监管责任。总分银行体制下，分支行是总行或上级行的派出机构，在总行或上级行的授权范围内开展经营活动，并不是独立的责任和风险承担主体。总行或上级行作为分支行的所有者，必然负有监管责任。

　　3.金融业行业自律体系是我国现代金融监管体系的补充。行业自律是指各类金融机构通过行业协会或同业公会等自律性组织进行的自我监督、自我约束和自我保护。金融同业协会在维护金融秩序方面具有不可替代的优势，是我国现代金融监管体系的重要补充。

　　4.社会联合监管防范体系是我国现代金融监管体系的环境保障。金融活动涉及社会经济生活的各个方面，因此，诱发金融风险的因素是多方面的、复杂的。加强金融监管，防范金融风险，没有全社会各个方面的参与是不可能的。以各级地方政府为核心，包括人民法院、公安部门、工商行政管理部门、财政部门、新闻宣传部门、会计或审计师事务所等社会中介机构以及广大社会公众等在内的社会联合监管防范体系，构成有效银行监管的外部环境。全社会广泛参与的联合监管防范体系是建立现代金融监管体系的环境保障。

　　二、建立我国现代金融监管体系对策研究

　　(一)建立中央银行有效金融监管体系，充分发挥其监管的核心作用

　　1.合理划分职责，强化合力监管，努力构建监管与再监管相结合的金融监管组织体系。一是建立职责明确的纵向组织体系。人民银行各分支机构要根据本辖区情况，建立和健全分行、中心支行和支行三级监管体系，实行“统一领导、分级监管、部门落实、责任到人”的工作制度，合理划分各级行的监管职责，使其各司其职，各负其责。在纵向监管组织体系中，要逐步实现监管操作与监管政策制定的分离，合理进行监管分工，提高金融监管效率。二是建立合力监管的横向组织体系。建立人民银行横向金融监管组织体系的核心是建立以金融监管职能部门为主、其他职能部门为辅的职责明确、部门联动的合力监管工作体系，达到金融监管的及时性、全面性和有效性。要探索建立金融监管领导协调小组和工作协调会议制度，促进部门间的协调，使之形成监管合力。金融监管领导协调小组是各级行金融监管核心和责任主体，主要职责是协调各监管部门的业务，就共同的监管事项制定统一规划;根据辖区风险情况和监管实际，制定监管政策;负责创建金融安全区;与政府及其各部门、保监会、证监会联系沟通信息。成员由行长、分管副行长以及金融监管职能部门负责人组成。在领导协调小组下，由分管行长协调监督各相关处(科)室，形成从金融监管领导协调小组、分管行长、部门负责人至具体责任人的四级组织体系。工作会议制度采取定期会议制度和重大事项通报制度两种形式。金融监管领导协调小组要通过协调会议，建立起人民银行内部各部门在监管操作和监管政策两个层次上的协调机制。同时，要结合完善金融监管信息系统，实施信息共享制度，建立监管工作流程等，进一步探索建立人民银行内部各部门、各岗位的合力监管工作机制。三是积极探索建立对监管部门和人员的再监管机制，切实防范监管工作中的道德风险。要建立监管业绩考核制度.结合年度考核、年度评优，加强对监管部门和人员的绩效考核。建立金融监管责任追究制度，对因监管失误或监管不力导致金融风险事件发生的部门和人员进行处罚。进一步健全对监管人员的社会举报制度，对被举报部门和人员据有关规定进行处罚。为促进监管部门加强金融监管，提高监管积极性，可以依据金融监管指标体系对人民银行分支行及其各监管部门进行责任考核。

　　2.建立和完善系统连续、衔接有序的全过程监管操作流程，实现金融监管的规范化、系统化、电子化。要通过建立全过程的监管操作流程体系，真正使金融监管成为一个由市场准入、日常营运、风险防范与控制、跟踪监控和市场退出等各要素和环节构成的系统、连续、完整、循环的过程。建立监管操作流程，要在各部门之间以及各部门内部各岗位之间做到工作衔接有序、运作规范、职责分明，使各环节能够自动配合、自动运行。

　　在监管操作的各环节上，要注意建立规范化的监管操作文本规范。金融监管文书体系包括：(1)《金融监管操作手册》。内容包括监管组织体系、监管职责、监管流程、操作方法等。(2)非现场分析报告和现场检查报告。(3)金融监管报告。同时，适应金融电子化、网络化发展趋势的要求，要不断加强监管操作的计算机软件开发，逐步实现监管操作的电子化和网络化，提高金融监管效率。要加强计算机安全管理，为金融监管提供安全的现代化的技术保障。

　　3.建立科学的风险预警指标体系和金融监管数据库，充分发挥非现场监管在风险预警中的基础性作用。一是建立科学的风险预警指标体系。要按照区别对待原则，对不同的监管对象建立不同的预警指标体系。对于政策性银行，重点监测信贷资产质量;对作为非法人机构的国有独资商业银行和其他商业银行的分支机构，重点监测信贷投向和资产质量、流动性、效益性，不考虑资本充足性指标;对法人机构包括城乡信用社实行全面监测;对非银行金融机构重点监测风险性和合规性指标。非现场监管部门要采用一定的分析方法，如水平分析法、历史分析法、同业分析法等，对上述指标进行单一和组合分析，并根据预警指标在不同的变化区间所预示的风险状况，对金融机构的风险作出评价，判断其所面临的风险状况。要探索建立金融分析师制度，实现非现场监管分析预警的专业化，为金融监管提供充分的信息支持，提高金融监管效率。二是建立金融监管数据库。充分发挥非现场监管的作用，必须建立金融监管数据库。监管数据库是风险预警、处置、补救等风险防范体系的前提，是现场检查与非现场监管相结合的基础。建立科学的金融监管数据库，必须实现预警指标的数据采集、汇总、加工、传递的电子化、网络化。金融监管数据库要在金融统计数据库的基础上，按金融监管预警指标体系的内容需要建立，由金融统计部门负责建设。条件成熟后，连通人民银行监管数据库与金融机构业务经营数据库，使人民银行能够调阅金融机构主要业务数据，从而可以更加科学准确地分析、评价金融机构经营情况，使风险预警更加客观。三是建立强制性信息披露制度和真实性责任追究制度。为确保监管数据真实可靠，要建立金融机构对人民银行强制性信息披露制度和真实性责任追究制度。金融机构必须按人民银行的要求报送有关报表、报告，对人民银行要求披露的信息，必须按要求披露。主要签字负责人对有关报告、报表以及其他信息的真实性负责，人民银行发现虚假行为，要追究签字负责人责任。

　　4.建立非现场监管与现场监管相统一的监管方法体系，实现金融监管的持续性、计划性、超前性。非现场监管为现场监管提供分层次的早期预警信号，现场监管据以制定检查计划，采取层次不同的检查措施。非现场监管与现场监管相辅相承，互为补充。非现场监管部门根据金融监管预警指标体系和其他信息，从资产安全性、流动性、资本充足性、效益性等，对金融机构风险情况和经营情况进行监测，作出评价，提出预警报告，传递给相应的专业监管部门。专业监管部门根据专项检查方案和非现场监管部门的初步评价和风险信号，通过质询、谈话、现场检查、聘请社会中介机构审计等手段，对风险进行确认核实。同时，结合对金融机构内部控制、管理水平、市场风险水平等的分析评价，对金融机构进行综合分析预警，提出整改措施。要强化现场检查，根据检查的目的、范围和重点，对金融机构开展全面检查或专项检查、常规检查或非常规检查。全面现场检查要涵盖被检查金融机构的各项主要业务和风险，以及管理内控的各个领域，要对金融机构的总体经营和风险状况作出判断。专项检查要针对金融机构的一项业务或几项业务进行重点检查，具有较强的针对性。对金融机构的常规性全面检查应定期进行;非常规或专项检查的频率视具体情况而定。对关注的高风险或有问题的金融机构，对其现场检查的频率应更高。同时，在日常监管工作中，监管人员要注重与金融机构建立经常性的联系制度，要建立社会中介机构参与监管工作制度，要建立跟踪监控工作制度，要强化对法人金融机构的并表监管和集中监管，逐步克服当前分层监管工作中因“各管一段”所带来的监管信息零散或者不综合的问题。

　　5.建立灵敏快捷的系统性风险防范控制体系，按分类处置原则，有效防范化解地方中小金融机构金融风险。在建立前面所述的现场检查与非现场监管相结合的风险预警体系的基础上，进一步健全信号传导和风险控制处置体系。监管部门要在风险综合预警后，及时发出风险警报。对一般问题警报，应采取巩固性或改善性措施，包括进一步加强和完善某一业务领域的风险控制，纠正违规行为，进一步改善和优化业务结构及资产负债结构，提高资本充足率和流动性比例等，由专业监管部门监督金融机构执行。所采取的监管行动可以是非正式的，包括向金融机构发出信函、备忘录和协约等，指出问题所在，提出整改措施或要求。如果信函或者备忘录没有产生明显效果，特别是银行管理层未给予积极配合，人民银行可以采取正式的监管行动，包括正式签发停止办理有关业务的命令，要求其立即增加资本、调整主要负责人等。对重大问题警报，要区别情况，采取以下措施：一是救助性措施。包括重组，政府出资，动用存款准备金，资金拆借，人民银行紧急再贷款，人民银行接管。二是市场退出。包括兼并或收购，行政关闭、破产。

　　6.建立金融监管信息系统，完善信息共享制度，努力提高金融监管效率。金融监管信息系统是持续性监管的基础，是提高金融监管效率的重要手段。金融监管信息系统要在完善金融监管数据库的基础上建立，内容包括：非现场监管的报表、报告资料;现场检查报告和处罚记录;高级管理人员任职档案，其中包括有关部门的处罚记录;市场准入和退出的有关资料;金融监管报告。金融监管信息系统的主要功能是：为金融监管提供连续、系统、动态的信息服务;通过信息共享制度，节省各监管部门监管信息的搜集成本，提高监管效率。监管信息系统实行集中管理与分散管理相结合的管理办法。重要监管信息实行集中管理。监管职能部门和监管员对所辖业务资料进行分散管理。有关信息管理责任人员对金融监管的有关政策规定、领导批示、重要调研报告、有关高级管理人员资格档案、市场准入监管资料、有关数据，均应科学分类，建档保存。原件需送出的，应复印保存(规定不易保存的除外)。必须注重监管资料的积累，保持监管资料的历史连续性。各类信息资料应统一口径，实行电子化、网络化管理。实行监管信息共享制度，凡是经过正当途径、手续齐备的，需要调阅有关监管资料，有关部门要积极配合和协助，以最大限度地提高信息资源的利用效率。

　　要注重建立各职能部门之间协调通畅的信息传递渠道。各监管部门之间要在监管领导小组的组织下就市场准入、日常营运和市场退出监管的情况互通信息，就存在的问题共同研究解决对策，将有关信息传递给金融监管信息系统。

　　7.建立金融监管指标体系，制定年度金融监管规划，努力提高金融运行质量。金融监管指标应根据辖区金融风险情况，按“立足现状、区别对待、简单明确、突出重点、全面实用”的原则设立。监管部门要根据金融监管指标体系，制定年度金融监管规划。要根据上年度金融监管指标完成情况，确定本年度金融监管指标值，作为本年度金融监管工作目标。监管部门根据监管目标，制定本年度监管措施规划，根据规划展开本年度金融监管。

　　(二)建立以央行监管促进、所有者责任追究为核心的金融机构内部治理监督体系，夯实中央银行有效金融监管的基础

　　如前所述，金融机构法人治理结构和内部控制制度不健全、自我约束能力差严重制约了中央银行监管工作的有效性。进一步加强金融监管必须强化金融机构的内部治理监督体系建设。要通过建立中央银行监管促进和所有者责任追究等制度，促进金融机构健全内部治理体系，以中央银行外部监管，促进金融机构内部监管职能发挥。

　　1.建立对金融机构内控监测制度和备案制度。细化金融机构内控指标体系，包括重要单证印鉴保管制度、岗位牵制制度、内部操作规程科学性、结算纪律、贷款审批程序、财务管理制度、“三防一保”措施、内部审汁稽核制度以及内控组织体系严密性等。依据细化指标，对金融机构内控制度进行跟踪监测，发现问题，督促金融机构采取措施，及时解决。同时，建立金融机构内控制度备案制度，金融机构实施新的内控制度必须事先报人民银行同意。

　　2.建立对有内控问题和金融违规问题机构的上级行责任追究制度。要建立对有内控问题和金融违规问题金融机构的双重处罚制度。即在对有问题金融机构进行处罚的同时，要对有问题金融机构上级行进行处罚，追究其监督不力的责任，以此增强金融机构上级行对下级行执行人民银行监管制度的信号传导，增强对下级行的监督约束力度。

　　3.建立对金融机构高级管理人员任职资格考核通报制度。人民银行每年要对金融机构高级管理人员的经营业绩、遵纪守法、金融违规行为及其处罚、个人处罚记录、个人素质等进行考核，将考核结果通报金融机构的上级行或其股东、董事会，使金融机构高级管理人员的任职情况能够被其上级行或所有者所了解，以强化监督约束。

　　4.建立金融机构违规责任人处分建议制度。对金融机构违规责任人除按有关法律、法规、规章给予处罚外，记入其任职资格档案。同时，对违规程度较重、尚不足以取消任职资格的高级管理人员，由监管部门起草《金融机构违规责任人处分建议书》，与纪检监察部门会签后，经行党委(组)讨论决定，由行长签发，送有关违规责任人的任用机关。同时，要求任用机关反馈处罚措施。

　　5.将商业银行各级行的内部监督体系独立出来。即在金融机构总行监事会下设审计委员会，将金融机构各级行内部稽核部门分离出来，直接隶属于该审计委员会。各分支机构的内审或稽核人员由上一级内审或稽核委派，其人事关系不受分支行行长领导，工资待遇由上级行确定。在此基础上，建立内审或稽核人员的异地交流制度。

　　6.强化金融机构的市场信息披露，强化对金融机构的市场约束。要创造条件，逐步实行金融机构的市场信息披露制度，提高金融机构经营透明度，从而逐步强化债权人和股东单位对金融机构的市场约束，提高金融机构的自我约束能力。

　　(三)建立银行同业自律体系，强化金融机构的相互监督和自我约束机制

　　要在各省范围内分别成立银行同业协会，各地市分别成立，接受省协会指导。银行协会可以比照中国银行业协会组织形式建立。建立人民银行对同业协会指导监督关系。银行同业协会作为民间团体，按照国家有关法律法规独立开展业务活动。人民银行作为金融监管行政机关，对其进行业务监督和指导。同业协会应积极监督、引导各会员单位遵守人民银行规章制度。人民银行对有关违规机构的行为及时通报同业协会，要求其监督解决。人民银行不干预同业协会正常的自律行为，但自律行为明显违反国家法律或损害其他当事人利益时除外。同业协会的自律公约、规章应征求人民银行意见，接受人民银行指导。

　　(四)建立联合监管会议制度体系，积极培育政府支持、部门配合、社会广泛参与的良好的监管工作氛围

　　人民银行各级行要建立对地方党委政府的金融监管汇报制度，及时报告有关金融监管政策、措施和存在的问题，通报重大风险事件，使党委政府了解金融工作。人民银行要积极建议、配合地方党委政府建立协调会议制度。协调会议应由地方党委政府主持，人民银行、人民法院、公安部门、工商行政管理部门、新闻宣传部门、金融机构等各相关部门参加。协调会议按季召开，或在人民银行提议下不定期召开，研究解决由人民银行提出来的重大风险问题，督促各部门落实有关解决措施。要通过建立人民银行监管汇报制度和协调会议制度，建立起以地方各级党委政府为领导的，人民法院、公安部门、工商行政管理部门、新闻宣传部门和社会公众等共同参与的社会联合监管防范体系。要使党委政府能够从地方经济发展和社会稳定的大局出发，关心金融工作，支持人民银行依法监管，金融机构自主经营。同时，领导、协调、监督政府各有关部门各负其责，各司其职，上下一致，密切配合，积极维护社会信用秩序，确保金融稳定和金融资产安全。通过党委政府支持、协调，使人民法院能够严格按照《合同法》、《担保法》等规定审理金融案件，坚决打击债务人通过各种手段逃废金融债务的行为;使公安部门能够采取有力措施，加大对各类金融犯罪案件的侦破力度，尽力挽回金融机构损失，在金融机构出现如挤提风波等紧急事件情况下，及时采取措施维护社会秩序;使工商行政管理部门能够支持金融机构切实维护金融债权，支持和配合人民银行严厉打击非法金融机构和非法金融活动;使宣传管理部门能够加强对新闻单位宣传报道金融工作的指导和管理，把握好金融宣传的舆论导向，强化信用观念宣传，增强对金融问题的敏感性。要建立人民银行与各金融机构的金融联席会议制度，及时传导人民银行监管信息，通报金融风险，纠正违规行为。

　　(五)强化社会信用维护机制，努力完善人民银行金融监管的外部环境

　　要建立社会信用联合维护体系。通过建立金融债权管理办公室，进一步健全金融债权联席会议制度、企业恶意欠贷欠息大户披露制度，落实《制裁逃废金融债务行为暂行办法》。要在政府领导下，建立企业改制的监测、报告制度和“逃废债企业名单”制度，以严格防范企业逃废银行债务，保证金融债权安全。进一步健全银行信贷登记咨询系统，完善区域或地方性金融因特网，随时发布“金融黑名单”。通过加强舆论监督，积极维护社会信用秩序。要探索建立社会个人信用评估体系，逐步改善社会信用环境，强化社会信用意识。要进一步完善社会举报制度。对社会举报的金融机构违规行为，人民银行应积极对待，认真调查解决。

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