我国金融高水平开放问题研究

　　〔摘要〕 2018年以来我国金融开放的进程加快、范围扩大、深度加深，取得了新进展。在构建双循环新发展格局中，高水平金融开放的必要性和重要性更为凸显。但是，目前我国的金融高水平开放面临着市场竞争加剧、内部统筹要求更高、资本流动管理难度加大、国际头寸结构性扭曲深化以及金融稳定与金融安全冲击等风险。为此，需要从以下六方面着力：综合施策，构建金融开放发展新范式;减少内部阻力，着力金融内外双向开放;打通开放堵点，推进金融高水平开放;优化倒逼机制，促进国内金融深化改革;守住风险底线，审慎推进资本项目开放;注重系统思维，构建国家金融安全体系。

　　〔关键词〕 新发展格局，金融开放，金融安全，金融改革

　　2018年以来，在党中央的战略部署下，我国金融开放加速推进，金融内外互动进入新的发展阶段。2020年5月党中央提出构建双循环新发展格局以来，金融开放的战略进一步强化，金融高水平开放成为我国经济发展模式转型升级的重要任务，成为新发展格局中构建开放型经济新体制的基本保障。金融开放是一个系统工程，不仅涉及金融服务业开放和金融市场开放，而且还需要与国内经济改革相匹配，与内外经济互动相统筹。虽然金融开放并不必然带来金融风险，但是金融开放可能重构金融风险的总量与结构。在新发展格局中，如何认识我国金融开放的地位和作用，全面梳理金融高质量开放的风险与挑战，以及更好地进行政策应对，成为一个重要议题。本文在梳理我国金融开放最新进展的基础上，重点强调金融开放在新发展格局中的双向链接功能，并全面梳理金融开放可能面临的风险，最后提出有效防控风险和实现金融高水平开放的政策建议。

　　一、我国金融开放的最新进展与战略强化

　　2008年全球金融危机的爆发使得我国金融开放进入一个反思和调整阶段。由于多方面的原因，外資金融机构在国内金融体系中的地位和作用有所弱化，这引发外资金融机构以及国际社会对我国金融开放的某种质疑。2018年以来，我国金融开放加速推进，开放的范围扩大、深度加深，取得了新进展。在双循环新发展格局下，我国金融开放战略得到强化，金融部门进入高质量开放新阶段。

　　(一)金融开放新阶段与金融开放加速推进

　　我国一直以自主、有序、平等、安全的方针为行动指南，大力推进金融开放，并取得了积极的成效，有效支撑了我国经济高速发展 〔1 〕。但是，全球金融危机的爆发，促使我国对金融开放政策作出深刻反思，金融开放与金融稳定呈现出更为显著的权衡思维，我国在金融开放的部分领域保持审慎态度，更多从防风险、防外部冲击以及促进国内金融机构“走出去”等角度来考虑金融开放问题。同时，因风险管控、合规要求以及对房地产、地方融资平台、非传统信贷等的“禁入”规定，外资银行发展相对较慢，与中资银行在发展速度、资产扩张、业务规模和利润总额上开始出现实质性分化，外资银行新增人民币贷款甚至出现萎缩状况(见表1)。2011年外资银行资产规模占比约为2%，这是外资银行资产规模占比最高的时点，其后逐渐下降至2016年第3季度的1.24%。2016年第4季度后该占比有所提升，但基本稳定在1.6%左右 〔2 〕。由于银行业在我国金融体系中占居主导地位，银行业对外开放的问题特别是外资机构在华的自我发展、市场竞争和监管适应问题成为日益凸显的政策问题。外资金融机构及其母国政府也开始对中国金融改革与开放政策有所怨言，甚至将其视为对华关系的重要“靶子”。

　　2018年我国金融行业对外开放进入新的历史阶段。同年4月10日，国家主席习近平在博鳌论坛发表重要讲话时指出，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”，并要求加快对外开放步伐，大幅放宽包括金融服务业在内的市场准入。随即，中国人民银行行长易纲于4月11日在分论坛“货币政策正常化”上宣布了扩大金融业对外开放的11项具体措施和时间表(简称“老十一条”)。2019年7月20日，国务院金融稳定发展委员会办公室公布了11条更新的金融对外开放措施(简称“新十一条”)。两个重要的开放政策不仅涵盖了金融服务业开放，而且涉及了金融市场开放，同时还将开放主体的范围从银行、金融资产管理公司、证券公司、基金管理公司、人身险公司和期货公司扩展到货币经纪公司、评级机构等支持类主体。

　　从新老十一条的具体内容来看，金融开放主要体现在外资参与金融机构业务的放开，具体来说包括四个方面：一是持股比例放开。取消银行、金融资产管理公司、证券公司、基金管理公司、期货公司、人身险公司外资持股比例限制;对商业银行新发起设立的金融资产投资公司和理财公司的外资持股比例不设上限。二是业务范围放开。鼓励在信托、金融租赁、汽车金融、货币经纪、消费金融等银行业金融领域引入外资;扩大外资保险经纪公司、外资银行业务范围，允许符合条件的外国投资者来华经营保险代理业务和保险公估业务;不再对合资证券公司业务范围单独设限。三是设立条件放开。允许外国银行在我国境内同时设立分行和子行;不再要求合资证券公司境内股东至少有一家是证券公司，全面取消外资保险公司设立前需开设2年代表处的要求。四是在对外金融开放的体制机制建设上，我国探索并基本实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。

　　2018年以来，我国遵循以下三条基本原则推进金融业对外开放 〔3-5 〕：一是实施准入前国民待遇和负面清单原则，与国际金融开放的基本规则保持匹配。金融服务业开放中非常重要的一个国际实践就是采用负面清单管理模式，这种模式也正在成为贸易金融高水平开放的基本准则。二是金融业对外开放将与汇率形成机制改革和资本项目可兑换进程相互配合，共同推进，对资本项目开放整体仍然保持稳健推进的政策基调。三是在金融开放的同时，重视防范金融风险，注重金融监管和金融治理的体系建设，使金融监管与金融开放相匹配。

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