经济增长目标压力与制造业发展质量

　　摘 要：地方政府的环境管理行为与环境绩效表现密切相关，因而从地方政府层面寻找环境问题日趋严峻、绿色生产率增长缓慢的形成原因，对我国工业发展质量提升具有重要的现实意义。基于此，文章利用全国各省份1998-2016年制造业面板数据实证考察地方政府经济增长目标压力对制造业绿色全要素生产率的影响。研究发现：经济增长目标压力降低了制造业绿色全要素生产率。在机制上，经济增长目标压力减弱政府和企业的环境治理力度，同时降低环境规制对污染物排放的治理效果，从而抑制了制造业绿色全要素生产率提升。异质性分析表明，提高经济发展水平、公众环保意识、公众环保支持力度、政府环保重视程度，并缩小政府规模有利于缓解经济增长目标压力对制造业绿色效率提升的负面影响。

　　关键词：经济增长目标压力;绿色全要素生产率;环境治理;环境规制

　　一、引言

　　改革开放40多年以来，我国取得了举世瞩目的经济成就。中国已成为世界第二大经济体，也是世界最大的制造大国。“中国模式”是否可持续，受到各界争议。因为我国经济质量发展水平偏低(魏敏和李书昊，2018a)，且经济质量增长走势明显趋缓(何强，2014)，但高质量才是经济长远健康发展的持续动力(金碚，2018)。此外，国内外学者也越来越认可我国经济的高速增长主要依靠人口资源红利和庞大的国内市场，而政府主导下的高投入、高能耗的粗放型发展模式难以为继，高增长光环下的环境污染、资源消耗、生态退化等问题日益凸显。《2018年全球环境绩效指数报告》显示，我国EPI得分为50.74，在180个国家中排名第120位，相对2016年的第109名有所下降，说明我国环境绩效水平不增反降，这也意味着经济增长质量不升反降(钞小静和任保平，2012)。工业是我国经济的主导力量，制造业作为工业部门的核心主体，是国力提升、民族兴盛、国家富强的坚实保障，因而其发展壮大是“中国制造2025”行动纲领的首要攻坚目标。我国要实现由制造大国向制造强国的历史跨越，就必须妥善解决工业行业固有的高耗能、高排放、高污染等环境问题。2015年，工业部门消费全国68%的能源总量，工业SO2排放量占全国二氧化硫排放量的84%，工业烟(粉)尘排放总量占全国的80%。因而，制造业作为工业体系最核心的部分，亟需摆脱过去依赖资源投入的低效发展模式，转向依靠绿色技术进步的高效增长方式，只有这样才能保障我国经济增长质量持续提升(詹新宇和崔培培，2016)。

　　环境作为公共物品，具有很强的正外部性，因而由政府负责治理才能保障环境公共服务满足社会需求。但从环境治理投入资金来看，我国地方政府的环境治理绩效仍有很大的提升空间。根据国际经验，当节能环保财政支出占GDP比例达1%-1.5%时，就可以控制环境污染的增长趋势;当该比例在2%-3%区间时，就能改善环境质量。2018年，我国节能环保支出占GDP比重为0.65%，这说明我国环保支出仍未达到有效控制污染增长趋势所需的资金量。为进一步了解工业部门在污染治理方面的资金投入情况，本文将每年的工业污染治理投资除以工业总产值来度量单位工业产出所花费的治污资金。根据测算结果，从1997到2011年，工业污染治理投资额占工业总产值比重波动下降，该比值在2012-2013年稍微上涨，但从2014年开始，又呈显著的下降态势。治污投资额总体逐年降低，一方面可能是企业生产效率提高，单位工业产出排放出更少的污染物，因而需要花费的治理费用减少;另一方面可能是，污染治理费用作为企业的额外生产成本，挤压利润空间，不利于企业扩大生产规模，在地方政府环保监管不到位或监管力度减弱的情况下，企业有意缩减治污投资，以最大程度扩大收益。结合近年来的环境绩效表现，似乎第二种解释更能说明为什么工业污染治理投资额趋于削减。

　　企业治污积极性能否提高、高排污行为能否被遏制，很大程度上取决于地方政府对环境保护的重视程度。我国特有的官员管理模式决定GDP长期以来是影响官员升迁的核心判断指标，因而保障经济稳定高增长是地方官员在有限任期内的工作重心。在短期内出政绩的冒进心理作用下，部分地方官员对环境治理这种费时费力又绩效不明显的“不讨好”职责任务倾向于采取“懒政”态度，而且环境治理力度增强又会阻碍短期经济增速的提高，因而在地方政府利益权衡作用下，二者长期表现出非此即彼的矛盾关系，且多数情况是环境治理让步于经济增长。Wang等(2018)发现，自20世纪90年代以来中国生态经济协调系数呈现恶化趋势。魏婕等(2016)也发现地方政府偏好经济增长数量而缺乏对经济增长质量的兴趣，造成我国经济增长质量长期呈现低下状态。因而忽略生态保护也就忽视了经济质量的改善(钞小静和任保平，2012)。地方政府非完全执行环境规制或落实环境政策不到位等现象存在，致使工业发展质量提升滞后，也引起了中央政府的高度重视。中央政府为充分调动地方政府对环保工作的积极性，下达了一系列环境治理指标并相应提高环保绩效的考核权重，期望通过惩戒和激励的双重约束来增进地方政府提高对环保工作的积极性。尽管中央政府加强了环保管制，但根据前面的数据分析可知，环境治理效果仍不尽人意。王印红和李萌竹(2017)通过分析政府工作报告也发现，地方政府对环境治理的关注力度虽明显加大，但经济发展依然是地方政府首要关注的重点方向，而且2008年金融危机冲击使得各地政府削减了对环境治理的关注程度，转向偏重经济建设。由此可知，地方政府治理理念即使在近期也未能发生实质性变化，经济居重环保次之依旧是各地政府的行政常态。

　　此外，中央政府虽不断降低经济增长并相应提高环境保护的政绩考核权重，但似乎并未从根本上降低地方政府发展经济所面臨的巨大压力。尽管我国是世界第二大经济体，但人均收入水平离发达经济体还有很大差距，“以经济建设为中心”的基本路线依然是我国目前经济社会发展的主线。“发展才是硬道理”在各地《政府工作报告》中也有力体现，报告提及的与经济发展相关的内容占多数篇幅，经济增长目标设定普遍优先于其他社会工作目标的设定，经济增长速度相对质量优化更受关注、更可度量，经济发展指标占据工作报告的突出显要位置，由此可知，经济增长至今仍具有不可撼动的主导地位。官员效用最大化的途径是职位升迁，而经济增长是影响晋升概率的最显性指标。韩晶和张新闻(2016)也发现，目前决定官员晋升的核心因素是GDP增长而非绿色增长。因而，地方政府干预经济甚至干涉经济增长目标的设定是官员参与晋升博弈的可行选择。地方官员因晋升而干预经济增长目标的竞争行为也得到一些学者的关注。周黎安等(2015)发现，经济增长目标“层层加码”现象在多层级晋升体系中广泛存在。余泳泽和潘妍(2019)也发现，地方官员对经济增长目标的设定偏好选用“之上”“确保”等积极性修饰词。因而，经济增长率作为地方政府对外展示本地政绩、对内迎合上级的焦点，对官员的仕途前景的影响不言而喻。由此也可知，经济增长目标“合意”敲定并出彩达成不仅是官员晋升博弈的重要环节，也是地方政府始终重视经济发展的压力之源。但经济目标压力驱使地方政府始终强调增长速度却不利于经济质量的提升，徐现祥等(2018)发现，省区经济增长目标每提高1个百分点，发展质量将下降约1个百分点，说明经济增长目标会侵蚀经济发展质量。

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文章名称： 经济增长目标压力与制造业发展质量

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