海岸新增自然岸线典型类型认定标准研究

　　摘要：海岸带地区自然岸线具有極其重要的资源价值和独特的生态价值。一些海岸的人工岸线经过整治修复或长时间的海陆相互作用，逐渐恢复了自然海岸的形态和功能。此类岸线本该被认定为新增自然岸线并严格管控，然而长期以来新增自然岸线的认定并无技术规范或标准，致使其游离于监管边缘且仍按照普通类型人工岸线的要求进行管理，一定程度上制约了海岸线的严格保护和有序利用。文章将新增自然岸线分为两类，即人工岸线整治修复成自然岸线和人工岸线自然恢复成自然岸线，并给出了典型岸线类型的认定标准。同时，提出新增自然岸线的管理要求，为推动构建科学合理的自然岸线格局提供了重要技术支撑。

　　关键词：自然岸线;整治修复;自然恢复;认定标准

　　0 引言

　　海岸线是多年大潮平均高潮位时海陆分界痕迹线，具有极其重要的资源价值和独特的生态价值，既是沿海地区开发开放、经济社会发展的前沿阵地，同时也是国家生态安全的重要屏障[1]。受海陆交互作用尤其是围填海造地等人类经济社会活动的影响，大陆海岸线时空变迁总体较为明显，海岸线保护和开发之间的矛盾越来越突出[2-6]。国家高度重视沿海地区自然岸线保护工作，《全国海洋功能区划(2011—2020年)》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《海岸线保护与利用管理办法》等文件均提出“到2020年，自然岸线保有率不低于35%”的硬性要求，以期构建科学合理的自然岸线格局。落实自然岸线保有率控制制度是我国海洋生态文明建设的重要任务和目标[7]，自然岸线本是由海陆相互作用形成的原生岸线，然而自2010年起，在国家海洋局的指导下，全国陆续启动了一系列海域、海岛和海岸线的整治修复工作[8-10]。截至2017年年底，全国累计修复岸线260 km[11]，使得一些人工岸线再次具备了自然岸线的属性和基本特征。对于此类“人工岸线”以及非人工干预下的自然恢复岸线，应本着实事求是、与时俱进的态度，科学评判其自然生态功能。目前，国家层面尚未发布人工岸线整治修复或自然恢复为自然岸线的技术标准，一些地方开展了积极且有意义的探索。上海市针对其海洋生态红线区内大陆自然岸线保有率为12%的考核指标，研究提出了人工岸线生态化的认定标准;浙江省推行的地方标准《浙江省海岸线整治修复评价导则(试行)》，提出海岸线整治修复的分类界定、工程措施和实施要求，以及整治修复成自然岸线的认定方法。沿海省、市、自治区各级政府对辖区内的大陆自然岸线管控负有主体责任，为统筹经济社会发展与海洋生态环境保护，亟须加快制定沿海地区新增自然岸线认定标准，助力大陆自然岸线保有率管控以及自然岸线指标市场化交易和岸线占补平衡。

　　1 自然岸线的重要性及認定新增自然岸线的

　　必要性 海岸线以物质流、能源流和信息流等为纽带，将陆地和海洋融合为有机整体[12]。其中，自然岸线是一种可以极大造福人类的资源，是一种独特的具有高价值且不能替代的资源，也是稀缺的、极为重要、难以再生的自然资源，是沿海地区重要的生态安全屏障，关乎我们和我们的子孙后代的共同利益。自然岸线及近岸湿地是重要的生态空间，生物多样性水平高，鱼虾等产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道密集分布，也是海洋生物重要栖息繁殖地和鸟类迁徙中转站，为维持生态安全提供重要基础，具有弥足珍贵的重要生态功能和生态价值。自然岸线具有足够的“韧性”和“弹性”，在长期的历史演化过程中形成了较为稳定的形态，使之成为陆海之间的重要缓冲地带，可以有效地抵御台风、风暴潮等极端海洋灾害天气，维护沿海群众的生命和财产安全。自然岸线可以为人类提供重要的亲海和观景空间，是海洋经济生态化和海洋生态产业化融合发展的重要依托，能够不断满足沿海地区人民群众和游客对优美海洋生态环境、优良海洋生态产品、优质海洋生态服务的需求。自然岸线一旦遭到人类固化、“美化”或破坏，则其生态功能短期内很难再恢复到原来水平。

　　自然岸线向陆、向海两侧，通常开发强度不大，用地、拆迁成本较低，而石化、核电等产业往往需要利用深水岸线和后方陆域建设码头和仓库堆场，这就对自然岸线的使用提出了硬性需求。目前，沿海各地的自然岸线保有率都不高。为了保障生产岸线的使用，基于“占补平衡”理念的考虑，许多地方开始对人工岸线进行整治修复，期望增加“具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线”，以提高自然岸线的长度，为未来发展留出可置换的岸线空间。但是，由于存在“占多补少”“占优补劣”等不良投机现象，整治修复后的人工岸线是否可以认定为自然岸线，是否可以真正“补”上占用掉的原生自然岸线，目前还存在比较多的争议。同时，我国人工岸线所占比例较高，但大部分人工岸线属于养殖堤坝、防风暴潮堤坝等类型。有一些位于河口等自然条件适宜区域的人工岸线，经过长时间自然演变也逐渐形成了“新的自然岸线”，此类岸线如按照人工岸线进行管理和开发，对于冲淤动态平衡后的海洋生态损害也是比较大的。为此，及时认定并监管沿海地区新增自然岸线，对于引导和规范各地的海岸线管理工作显得极为迫切和重要。

　　2 自然岸线定义的演化

　　随着人们对海岸线尤其是自然岸线功能和价值认识的深化，自然岸线的定义和内涵也在不断发生着变化，这也体现着陆海统筹背景下海洋实际管理工作和海洋生态文明的建设需求。

　　根据《我国近海海洋综合调查与评价专项海岸线修测技术规程》，自然岸线是指由海陆相互作用形成的岸线，如沙质岸线、粉砂淤泥质岸线、基岩岸线和生物岸线等。

　　根据《海岸线保护与利用管理办法》，自然岸线是指由海陆相互作用形成的海岸线，包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线、生物岸线等原生岸线。整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线纳入自然岸线管控目标管理。

　　根据浙江省《海岸线调查统计技术规范》(DB33/T 2016—2018)的定义，自然岸线是由海陆相互作用形成的海岸线，包括砂砾质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线、红土岸线等原生岸线，以及自然恢复或整治修复后具有自然岸滩形态特征和生态功能的海岸线。

　　根据《全国海岸线修测技术规程》的定义，自然岸线是由海陆相互作用形成的原生岸线。主要包括基岩岸线、砂质岸线、泥质岸线、生物岸线等原生岸线。为保护原生岸线，防止原生岸线遭受侵蚀而建造的护岸，经综合判定后，可界定为自然岸线。

　　3 新增自然岸线认定原则

　　综合上述各阶段自然岸线的定义可以看出，从科学管理和促进生态保护修复角度考虑，在“纯”的原生态自然岸线之外，一些岸线虽经过人工改造，但在达到新的动力平衡之后，仍然具备自然岸线本质属性。如这类人工岸线“游离”于监管边缘，则不利于海岸带生态系统的整治保护和有效恢复，故其认定和管理非常迫切。

　　3.1 自然一体，生态优先

　　新增自然岸线认定应严格遵循海岸线的自然形态与生态特性，尊重自然，照顾鱼、虾、蟹、藻、贝“感受”。保护优先，切忌降低认定门槛、以次充好。以有利于保护海岸线资源，有利于自然岸滩得到保留[13]，有利于维护生态系统的稳定和完整为目标。

　　3.2 统筹考虑，实事求是

　　综合考虑管理现状、用海习惯、围填海历史遗留问题处置情况以及各部门管理范围和职责合理划分等因素，同时和国土调查、海岸线修测成果相衔接，合理界定新增自然岸线的位置和属性，尽可能减少对既有海岸线利用现状的影响。

　　3.3 合法合规，和谐共生

　　严格遵守自然资源特别是海洋领域相关法律法规和政策制度，落实最严格的生态环境保护制度，真实客观反映海岸线自然、景观、开发活动等要素分布状况，保证海岸线的完整性与连续性，将生态斑块有效串联形成生态廊道，促进人海和谐发展。

　　4 新增自然岸线的认定

　　参考《海岸线整治修复技术规程(征求意见稿)》《建设项目用海面积控制指标(试行)》和《围填海工程生态建设技术指南(试行)》等国家有关技术方案要求，结合沿海地区海岸线保护和利用实际情况，将新增自然岸线分为两类，即人工岸线整治修复成自然岸线、人工岸线自然恢复成自然岸线。

　　4.1 人工岸线整治修复成自然岸线的认定

　　实际工作中，短期内将人工岸线整治修复成基岩岸线、泥质岸线等难度很大，现阶段比较可行且在沿海地区运用较多的方式是将人工岸线整治修复为砂质岸线和生物岸线，如厦门市会展中心东侧岸线，将传统的硬结构护岸转向软式的沙滩护岸[14]，使海岸具备“渗、滞、净、排”等海绵功能，不仅可以降低风暴潮等海洋灾害影响，也有效改善了水质，为寄居蟹、贝类、海鸟等创造了极具生态功能的群落空间，形成了完整的岸线-湿地生态圈，并提高了滨海旅游城市品位[15]。

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