完善同等待遇政策体系研究

　　摘要：随着国家“31条惠台措施”“26条惠台措施”“取消台胞在大陆的就业许可”、台胞在大陆的“居住证”等政策的逐步推出，各省市也都提出了配套措施，“同等待遇政策体系”已逐步形成，如何进一步构建同等待遇政策体系，使同等待遇政策落细落实，成为值得探讨的问题。本文以宁波市惠台政策为例，总结分析存在的问题，提出合理化建议，以进一步完善同等待遇政策体系，促进宁波市同等待遇政策目标的实现。

　　关键词：同等待遇;政策体系;政策文本;量化分析

　　2016年3月5日，习近平同志在参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时首次公开表示，将持续推进两岸各领域的交流合作，深化两岸经济社会融合发展，增进同胞亲情和福祉，拉近同胞心灵距离，增强对命运共同体的认知。2017年10月18日，习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会做作报告时指出，将扩大两岸经济文化交流合作，实现互利互惠，逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，增进台湾同胞福祉。

　　1 同等待遇政策体系的形成

　　1.1同等待遇政策

　　2018年2月28日，國务院台办与国家发改委牵头发布《关于促进两岸经济文化交流若干措施》(简称“31条惠台措施”)，内容涵盖产业、财税、用地、金融、就业、教育、文化、医疗等多个领域，共31条具体措施。随后，厦门、上海、福建、宁波、天津、杭州、广东等十几个省(市)、地区围绕“31条措施”，因地制宜，陆续出台实施意见和办法。2018年9月1日，国务院办公厅颁布的《港澳台居民居住证申领发放办法》(简称“发放办法”)正式实施。2019年1月2日，习近平同志在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的重要讲话中指出，我们对台湾同胞一视同仁，将继续率先同台湾同胞分享大陆发展机遇，为台湾同胞台湾企业提供同等待遇，让大家有更多获得感。2019年11月4日，国务院台办、国家发展改革委经商中央组织部等20个有关部门，出台《关于进一步促进两岸经济文化交流若干措施》(简称“26条措施”)。

　　1.2同等待遇政策体系

　　同等待遇政策体系，是指在同等待遇的形成和发展过程中，由政府制定的各类政策措施的总和。它是由政策对象、政策主体、政策结构或内容、政策工具等一系列因素所构成的有机体。在理解同等待遇政策体系时还应注意几点，一是关联性。基于我国以往制定出台的诸多惠台政策或规范，应注重组成体系的多项政策间或为实施某一政策而规定的多项措施间存在着相辅相成的关联性。二是功能性。注重同等待遇政策目标的同时，还应强调该政策体系的引导、激励、扶持、规范等诸多功能与作用。三是过程性。注重完善同等待遇政策的全过程，主要包括政策的制定、发布、实施和监管等环节。

　　同等待遇政策体系是有关对台胞实施同等待遇政策法案的集合，其本身是确保惠台政策高效执行的前提基础，宁波市惠台政策作为同等待遇政策体系的组成部分之一，其惠台政策的科学合理性对同等待遇政策体系的构建具有一定的影响力。本文主要以宁波市惠台政策的政策依据为例进行调研和文本数据分析，找寻其中不足，适度增加惠台专项政策，提高政策效力层级，形成配套政策体系，以期在促进宁波市惠台政策目标进一步实现的同时，对同等待遇政策体系的构建也起到促进作用。

　　2 宁波市的惠台政策

　　宁波市是台商在大陆投资的重要集聚地和两岸交流的热络地区，也是台湾同胞生活的重要集聚区。2018年6月19日，宁波市根据国台办、国家发改委《印发〈关于促进两岸经济文化交流若干措施〉的通知》精神，结合宁波实际，出台《关于进一步深化甬台经济社会文化交流若干措施》共80条(简称“宁波80条惠台措施”)。“宁波80条惠台措施”涵盖了台湾同胞来甬投资、甬台贸易、甬台社会文化交流合作、台湾同胞在甬学习实习就业创业、台湾同胞在甬居住生活等5个方面内容，涉及宁波市40多个部门与中央直属单位的职能工作。本文所述宁波市惠台政策并非仅限于前面提及的“宁波80条惠台措施”，还包括国务院台办与国家发改委发布的“31条惠台措施”“26条措施”、国务院办公厅发布的“发放办法”、浙江省发布的《浙江省贯彻〈关于促进两岸经济文化交流若干措施〉的实施意见》，以及宁波市发布“80条惠台措施”的政策依据。

　　3 宁波市惠台政策的文本来源

　　宁波市惠台政策的文本内容主要来源于三个方面，一是国家相关机构官网，如中华人民共和国中央人民政府官网、中华人民共和国海关总署官网;二是浙江省、宁波市政府及其部门等信息公开目录;三是北大法宝数据库。剔除其中未能查询到完整文本内容的政策、已废止政策和重复条目后，截至2019年11月，共查得有效政策样本61件。

　　4 宁波市惠台政策的结构特征分析

　　基于政策文本量化分析，通过对宁波市惠台政策的外部结构与文本内容进行量化分析。政策外部结构分析，主要是通过计量手段对政策的发布时间与数量、发布主体、效力层级及制定方向等政策的外部属性进行量化分析;政策文本内容结构分析，则是根据政策文本中的政策效力体系、参与主体、监督管理三个方面提取关键要素并建立分析类目，对宁波市惠台政策的文本进行逐项的统计和分析。

　　4.1政策外部结构分析

　　4.1.1政策发布的时间与数量分析

　　通过对惠台政策中的发布时间进行量化分析，可以看出，政策发布时间集中于2015年、2017年和2018年间，其中以2018年发布的数量最多，共计14件，占比23%，也因当年正值“31条措施”发布之际，故相关政策会比较集中发布，2019年发布的只有1件;但也要看到，所有政策中发布在“31条措施”之前的共计46件，占比75.4%，说明政策具有一定程度的滞后性。详见图1。

　　4.1.2政策的制定主体分析

　　惠台政策主要是由国家政权机关制定，通过对惠台政策中的制定主体及效力层级进行量化分析，可以看出，政策的制定主体分为两类。一类是主体单独发布，发布政策共计40件，其中国家政权机关涵盖面较广，包含全国立法机关1个、全国行政机关1个、国务院组成部门7个、省级立法机关1个、市级人民政府1个、其他具有管理公共事务职能的组织11个;其中以宁波市人民政府发布的政策数量为最多，共计9件，国家和省级机关发布的政策数量最少，各自只有1件;政策的效力层次则以部门规范性文件为最多，共计16件，而法律、行政法规和地方性法规为最少，各自只有1件。另一类是主体联合发布，因联合发布导致发布主体重复参与不同政策的发布，删除重复项后得到发布政策共计21件，其中国家政权机关涵盖面较窄，包含国务院组成部门2个、市级人民政府1个、其他具有管理公共事务职能的组织23个;其中以宁波市财政局发布的政策数量最多，共计13件，国务院组成部门发布的政策数量最少，只有2件;政策的效力层次则以部门规范性文件为最多，共计16件，而部门规章最少，只有2件。

　　4.1.3政策的效力层级分析

　　根据宁波市惠台政策的法律效力层次分析，可以看出其政策体系结构较为完善。从政策的效力层次来看，属于国家法律、行政法规的为2件，占政策总样本3.3%;属于部门规章的为14件，占政策总样本23%;属于地方性法规的为1件，占政策总样本1.6%;属于地方政府规章的为12件，占政策总样本19.7%;属于部门规范性文件的为32件，占政策总样本52.5%。详见表1。

　　4.1.4政策的制定方向分析

　　根据宁波市惠台政策的制定方向分析，可以看出61件政策中涉台专项的仅6件，占政策总样本9.8%，这在宁波市惠台政策数量中占比过少，缺乏涉台的针对性与主导性内容。

　　4.2政策文本内容结构分析

　　结合宁波市惠台政策的特征，选取了宁波市惠台政策中的参与主体、涉台措施与监督管理这三大要素建立了分析类目，对每一件政策文本进行了频数统计，按照效力层级形成了频数统计表。详见表2。

　　4.2.1惠台政策的参与主体

　　惠台政策自出台以来，就形成了由政府多部门共同参与决策、协同运作的管理机制，仅宁波“80条惠台措施”就涉及了宁波市40多个部门与中央直属单位的职能工作。从文本统计分析中可以看出，涉及“决策部门”的文本仅有3处，占政策总样本4.9%，涉及“协作部门”的文本仅有6处，占政策总样本9.8%，且惠台政策中对“台湾同胞”“台胞”“台生”等很少有具体且明确的规定，仅宽泛的以“公民”或“公众”进行规范，现有的以政府为主体的决策机制是以地方政府及其职能部门构成的“精英决策模式”，缺乏实质性的公众参与。

　　4.2.2涉台措施的内容

　　从文本统计分析中可以看出，涉“台”文本频数共计501处，但就其涉台措施的文本来看并不乐观，涉台501处文本频数的来源文本共计仅8件，其中部门规章4件、部门规范性文件4件，占政策总样本13.1%。作为宁波市惠台政策应当具有一定“惠台”的针对性与导向性，但从政策文本中不难看出“涉台”的内容偏少，“惠台”政策的导向力度显得不够明确。

　　4.2.3实施惠台政策的监督管理

　　从文本统计分析中可以看出，涉及监督机构的文本仅有13处，监督制度的文本仅有5处，作为惠台政策的参与主体的监督管理力度显得较为薄弱。惠台政策文本中对于监督管理的要求和规定基本上是原则性的和宽泛的，实施監督管理职能的主体也是隶属于地方政府的监察部门，监督管理效力有一定的缺失。

　　5 宁波市惠台政策存在的问题

　　任何政策问题都不是孤立存在的。在社会大系统内，不同范围、领域、层次的社会问题存在着相互联系、相互制约的辩证统一关系。考虑问题以大局为着眼点，从事物的整体出发，去认识、分析和处理局部性问题。

　　5.1政策外部结构分析结果

　　第一，制定时间的不足。国家“31条惠台措施”发布在2018年，而宁波市惠台政策总体以2018年以前的法律法规及部门规范性文件居多，2018年之后的法律法规及规范性文件很少，最新出台的仅为“26条措施”，使得惠台政策在执行时缺乏新的政策依据。第二，主体协作的不足。宁波市惠台政策在制定主体方面以政府部门或机构单独发布为主，相互协作联合发布的较少，政府部门或机构之间缺乏有效的沟通与合作。第三，效力层级的不足。宁波市惠台政策中多是以通知、意见、办法等部门规范性文件的形式出台，效力层级较低，可执行力度与规范性作用不强。第四，政策目标的不足。宁波市惠台政策中对于“惠台”目标并不明确，涉台惠台的专项政策数量过少，作为惠台政策缺乏基础性、系统性的依据。

　　5.2政策文本内容结构分析结果

　　通过对宁波市惠台政策文本内容结构分析，发现宁波市现有的惠台政策多以地方政府及其职能部门构成的“精英决策模式”，缺乏实质性的公众参与政策;惠台政策的针对性与导向性有所缺失，缺乏政策的导向力度;文本中虽然对个别惠台措施的组织、计划、实施管理等环节都做出了相应的规定，为惠台政策的落实提供了必要的制度保障，但存在缺乏政策主体间的协同性与政策缺乏监管机制等问题。

　　6 完善宁波市惠台政策的合理化建议

　　6.1宁波市惠台政策可行性分析

　　结合宁波市的实际情况去解决存在的问题，宁波市惠台政策应当考虑到行政和法律的可行性，行政方面应考虑到宁波市的行政部门能否采取有效施政和跨部门协作，进行及时沟通与回馈，切实贯彻落实政策;法律方面应考虑到宁波市惠台政策依从宪法、法律法规及规章制度的原则、理念及效力层级。

　　6.1.1行政可行性分析

　　行政可行性分析是宁波市执行惠台政策过程中，在行政或管理层面的可操作性，可以考虑设立“宁波市惠台工作领导小组”来执行，各级主管部门委派或调动涉台部门主管参加，完成项目小组中的工作任务，期间保持与原来部门业务之联系，完成后离开。组内强调横向与纵向结合，注重横向主抓宁波市各个职能部委办局的政策协调与推动，纵向主抓从中央到地方层级关系结构下地方和基层政策的政策配套与执行，以提高项目质量和效率，并进行不定期的组间信息交流，互相学习，提高专业管理水平。

　　推荐阅读：管理科学与工程sci期刊推荐

期刊VIP网，您身边的高端学术顾问

文章名称： 完善同等待遇政策体系研究

文章地址： http://www.qikanvip.com/jingjixue/54185.html