加快推进长三角区域生态一体化治理体系建设

　　区域一体化既是区域经济社会互动交流的自然结果，也是促进区域健康和谐发展的重要推动力量。以上海为中心的长三角区域是我国经济实力最强、产业基础最为雄厚、产业关联度最高、辐射面最广的区域之一。长三角区域一体化从最初的经济合作，逐步扩展到城乡融合、科技创新、基础设施、公共服务、生态环境等领域。早在2010年《长江三角洲地区区域规划》中，国家发展改革委就高度关注长三角跨域环境合作与污染治理问题，确定了加强跨界水环境治理和大气污染联防联控机制建设等重点领域。2019年12月1日中共中央、国务院在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中提出生态保护优先，建设绿色美丽长三角的目标。在长三角区域一体化建设中，经济一体化是核心，生态一体化是基础。促进区域生态一体化发展不仅是长三角区域一体化的重要内容，也是一体化持续推进的根本保证。

　　一、长三角区域生态一体化治理的必要性

　　作为中国经济发展的先行地区，长三角区域也是我国生态环境污染最为严重的地区之一。苏南和浙北工业的快速发展导致长三角区域生态形势迅速恶化，而随着化肥、农药、农膜的大量使用，农业污染问题也日益突出。同时，随着人口聚集和城市化进程的加速，城市化带来的污染问题也日益严峻。生态环境的恶化不仅严重影响居民的健康与生活，也危及长三角经济可持续发展的前景。生态问题的特殊性在于它具有扩散性和外部性的特点，不论是大气污染还是水污染，都能够迅速扩散到周边广阔区域并对该区域造成生态损害。虽然污染排放地获得了经济收益，但其它区域却被迫承担污染成本。生态污染的跨地域特征表明跨行政边界的合作治理是解决生态问题的唯一出路。

　　水污染主要通过河道从上游向下游扩散。长三角密布的河道体系既为水运提供便利，促进了当地的经济发展，但也导致水污染的跨区域蔓延。长三角的主要河道包括长江、淮河、大运河、新安江(富春江、钱塘江)、太浦河、黄浦江以及其他众多分支河道。这些河道将太湖、澄湖、淀山湖、阳澄湖、滆湖、長荡湖、华阳湖、巢湖、千岛湖、高邮湖、洪泽湖等连在一起。如果新安江、淮河、长江及其支流在安徽境内被污染，污染就会沿着河道扩散到江苏、浙江、上海的河流与湖泊。因此，解决江苏、浙江、上海的水污染问题，离不开安徽对河流水质的保护和治理，这也正是2019年12月中共中央、国务院将安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城8个城市纳入长三角中心区的重要原因之一。

　　大气污染和海域污染的跨域扩散更为明显。为了减少污染排放对本地居民的影响，一些地方将污染严重的企业建在辖区边缘地带，这种互害策略的结果常常是害人害己。由于长三角地区企业密集，空气污染持续累积的结果便是雾霾天气越来越多、越来越严重。2012年，南京、合肥、杭州三个城市的雾霾日都超过250天。2018年1月29日至2月2日，长三角区域经历了持续的重污染过程。当年11月26日至30日，长三角再度爆发大范围持久性雾霾，能见度不足100米。大气污染随风飘移，海域污染则是在海风和洋流的作用下迅速扩散。随着沿海工业的发展，企业向海洋的污水排放迅速增加，加之污染河流的流入、对海洋水产资源的过度捕捞、油轮泄漏、向海洋倾倒废物等，我国海洋环境污染严重。长三角区域的江苏、上海、浙江的海域相联，也是我国海域污染最严重的地区，海域污染治理同样需要三地的合作。

　　二、长三角区域生态一体化治理的困境

　　由于环境污染具有很强的扩散性和典型的外部性，污染扩散对周边区域造成的无辜伤害使得污染治理必须建立跨区域合作模式。目前，虽然长三角区域生态合作治理取得了一定成效，但仍面临着诸多困境与挑战。

　　一是区域差异大，生态保护的意愿和动力存在巨大差距。长三角区域的上海、苏南、浙北的经济相对发达，其产业正在从传统高污染产业向集约型低污染高附加值产业转型，当地政府和居民对环境污染的容忍度降低，倾向于采取严厉的生态治理措施。在此背景下，其传统产业正加速向中西部转移。相比之下，安徽省正处于快速工业化时期，希望通过承接东部转移的产业加速本地工业化进程，推动经济快速发展，因此并不希望生态环境治理阻碍其经济发展。

　　二是绿色发展理念与经济现实存在巨大差距。生态环境的恶化使人们意识到环境保护的重要性，但相比工业化带来的社会财富和税收的快速增长，环境保护和生态改善带来的经济效益不仅缓慢而且显得微不足道。对地方政府而言，企业污染会对周边带来损害，却能为当地创造巨大的经济价值;加强生态修复和环境监管则会增加政府和企业的成本，甚至迫使企业外迁，造成本地经济损失。因此，在追求经济增长的强烈动机之下，只有在生态改善能够带来满意的经济增长时，地方政府才会真正确立绿色发展的理念。

　　三是区域间生态治理合作机制亟待完善。污染的扩散特性表明，虽然污染的收益由排污者独享，而成本却由他人分担。污染治理恰恰相反，其成本由治理者承担，收益却是共享的。这种成本与收益的非对称性导致区域间环境互害行为的增长而环保行为的减少。伴随经济增长的是环境生态的恶化，最终损害的是整体区域发展的基础。然而，在区域发展博弈中，没有地方愿意为整体环境的改善而放弃自身经济增长的权利，这就需要区域之间建立有效的生态治理合作机制，促进外部成本和收益的内部化。目前，长三角区域已着手建立大气和水环境的联控机制，但仍存在着标准不一、激励不足、监督乏力等问题。

　　三、推进长三角区域生态一体化治理的路径选择

　　长三角区域三省一市之间是平等而非隶属关系，政治晋升的压力和短暂的任期制导致追求短期的经济增长。在涉及跨域生态治理问题时，倾向于“搭便车”以减少本地环境治理投入。因此，各自为政和地方保护主义无力解决跨域性生态治理问题，长三角生态治理需要加快建立长三角区域生态一体化治理体系建设。

　　1.牢固树立绿色发展理念。树立绿色发展理念的关键在于将绿色发展理念融于产业政策之中，尽可能将经济发展置于绿色产业之上，实现经济发展与生态改善同步推进。具体而言，地方政府应通过绿色农业提高农产品质量和农业生产效益，通过引进绿色科技改进企业生产工艺，提高工业污水和废气的无害化处理效率，通过发展污染小效益高的高科技产业提高经济发展质量，通过发展旅游等无烟产业促进当地的可持续发展。

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