论文论城镇化经济建设管理体系

　　摘要：政府在我国制度变革中一直扮演着主导角色，于是在政府与社会、政府与市场的关系上，实际上形成了一种“强”政府的格局。我国属于后发市场经济，有许多发达市场经济国家的经验可资借鉴，从而可以通过制度上的理性设计来推进制度变革，实现转型过程的平稳化和转型成本的最小化。

　　一、城镇化进程中农民生存方式的重塑

　　我国的城镇化进程天然地与土地问题交织在一起，原因有二：第一，我国城镇化固有的模式是首先通过在土地上的扩张来实现，即空间城镇化先于人口城镇化，而空间城镇化意味着要消耗更多的土地。第二，随着城镇化的深度推进，农村土地经营方式将逐步走向多元化。因此，与城镇化相关的土地问题极为复杂，至少涉及土地产权的确认和保护、农村基础设施和社会保障、农民生活方式的变化等。

　　1.城镇化进程中的农民集体无意识。

　　这里将阐述两种有所区别的集体无意识。

　　第一种是来自荣格的经典的集体无意识。在荣格看来，集体无意识对个人而言，是比经验更深的一种本能性的东西。他认为，“本能是典型的行为模式，任何时候，当我们面对普遍一致、反复发生的行为和反应模式时，我们就是在与本能打交道，而无论它是否与自觉的动机联系在一起。”集体无意识中包含了人类往昔岁月的所有生活经历和生物进化的漫长历程。中国绵延五千年的农业文明，带给中国农民的是与土地之间难以割断的血脉联系，从文化心理的角度讲，土地之于农民，是生命的全部意义的展现。土地塑造了农民集体无意识的许多方面，这种集体无意识作为一种客观存在，通过其无边无际的延展和覆盖，从而轻而易举地压倒了农民个体，个体只能隐约认识到自己不过是这个世界中的服从力量，而从来不会去思考自己究竟是谁。农民集体无意识表现为许多集体的记忆，并渗透到人的基因当中，一代一代的遗传下去，根深蒂固，比如自然经济下的短缺、贫穷、饥荒等等。在传统生产方式下，农业生产只能满足当下的生活需要和预防不时出现的饥荒，土地是经济上更是心理上的保障，这就可以理解为什么即使到了商品经济高度发达的新世纪，仍然有农民热衷于持有足够全家几年之用的粮食储备。作为城镇化的后果，农民脱离土地、告别传统的农民与土地关系，将给农民群体带来深深的焦虑。随着城镇化的全面迅速推动，农民作为一个大范围的群体被不可抗拒和不可逆转地涵括进来。这种深层的焦虑如果不能通过某种努力予以化解，将可能造成更大的社会裂痕，这显然与城镇化的目标背道而驰。从实践中看，许多与占用农民土地有关的措施都是经济补偿性的，如土地换住房、土地换社保等，并未深切关注到农民群体的这种心理需求。诚然，给予住房、社会保障方面的补偿可以一定程度上缓解农民的焦虑，但是这种焦虑的消除可能需要长期的努力，其中必要的干预是不可或缺的。

　　第二种集体无意识，是指个体层面上的理性策略行为引致群体层面上无意识的行动。这种无意识在任何群体行动层面都会有所显现。应当说，集体无意识有可能以群体意识的形式表现出来：“人们通常不能够感知到集体无意识的存在，但是当行为主体处于某种特殊环境时，人们潜意识中的某些原始经验便会被唤醒，从而使人们产生强烈甚至是非理性的情绪，快速地形成一个拥有共同意识的群体”。不过这可能取决于这个群体的原始经验被唤醒的程度，城镇化中的农民群体尚未达到这种拥有共同意识的程度。城镇化对农民的生存环境的重塑就是这样一种典型的特殊环境，作为利益攸关的群体的农民，必然会对环境的改变做出某种反应。只不过，由于在我国，农民长期被排除在主流话语之外，因而是事实上的弱势群体，更是奥尔森意义上的大型集团，即“没有游说疏通团体并且也不采取任何行动的无组织集团”，是“被遗忘的集团”或“忍气吞声的集团”。注意，奥尔森讲的“不采取任何行动”意指这个集团没有能力采取集体行动，而不是说这个集团中的个体不会有任何行动。前已指出，基于对环境改变的“刺激———反应”模式的个体行动是存在的。因此，“没有有效利益表达组织的弱势群体以独特的方式采取行动，这种方式就是集体无意识行动”。“集体无意识行动是个体理性规避行为的无组织的、无意识的聚合。”这种行动反映了个体的理性选择，当制度与个人利益发生冲突时，理性的个体总是会通过一定的行为，规避制度的风险。“当人们面临的环境与旧制度产生巨大冲突时，个人利益受损的人数剧增，当无数有相同遭遇的人采取个体的方式规避制度时，也就是说，当无数个体都是朝着规避旧制度的方向作为，久而久之，从结果上来看，无数个体的规避行为就具有了集体的力量。”但也要看到，这种力量从集体层面上看是盲目的，并非通过社会动员，而仅仅是由貌似相同的利益所引致，所以极容易从内部瓦解，一旦一部分人的利益得到满足，就立即从这个群体中撤出，不再发出任何声音。因此，对这种集体无意识行动，除了有策略性的应对之外，更应该反思其形成动因和利益诉求的正当性，如果仅仅着眼于策略性应对，就极易破坏这个社会的根基。

　　2.乡村习俗的地位和作用的变化。

　　城镇化在社会文化变迁上所导致的一个重大后果就是乡村社会习俗的地位及其作用的变化。这种变化有两方面的效应：

　　一方面，城镇化带来的空间转换和压缩效应，使得传统的习俗得以运转的空间范围变小。我国正在展开的城镇化所采用的模式不应该是大城市化，而应该是“农村的”城镇化。大城市化无助于改变固有的城乡二元格局，而且会带来严重的“城市病”，使城市脆弱的生态空间更加恶化。“农村的”城镇化将使农民从固有的土地束缚中解脱出来，进入景观化的城市空间，大部分农民的生活空间将不再是广阔的田间地头，而是空间被压缩了的街道、社区。过去伴随传统农业生产方式延续而来的礼仪、饮食起居、消费、婚嫁、丧葬等习俗逐渐将失去其运行空间和文化心理的支持，并且在代际之间将造成一种传统习俗的断裂，那些对传统习俗没有体验和记忆的新一代人将成为这些习俗的对抗者。

　　另一方面，毕竟习俗带着一个群体的文化印记，在社会环境发生激烈变化时，它也会表现出文化上的惯性或刚性。根据制度主义的观点，习俗不过是制度的一种，制度既是一个社会中由许多人分享的惯例化思维过程的产物，又是其促进者。制度有助于维持行为与思维习惯：“今天的形势是要构成明天的制度的，方式是通过一淘汰的、强制的过程，对人们有关事物的习惯观念发挥作用，从而改变或加强他们从过去遗留下来的事物的观点或精神态度。”由于习俗总是内化为群体的思维习惯，这种思维习惯显然不会因为一个单纯的空间上的迁移而自动和彻底消失。在某种层次上，习俗和人的行为是同构的。在城镇化背景下，环境的变迁是被强力推进的，甚至是瞬间转变的，尤其是不以农民的意志为转移的，从而农民对环境的剧变缺乏足够的心理缓冲的空间，这其实也是一种侵害。此时基于路径依赖，固守原有的习俗反倒成为农民个体最合理和最安全的选择。然而，从总体上看，传统习俗面对强大的社会环境变化并没有足够的回旋余地，尽管习俗作为制度可以存在着某种连续性，借此试图持久存在，并使某种遗传原理发挥作用。然而，改变是不可避免的，因为环境提供了强大的制度变迁动力学基础：在这里环境成为了压迫性的因素。

　　3.土地属性的改变。

　　中国城镇化进程与农业产业化、现代化进程交织在一起，这决定了需要突破以农村联产承包责任制为代表的农村土地经营模式，因为这种经营模式与农业产业化、现代化的要求是天然抵触的。这种突破最终导致土地属性改变，土地属性改变带来以下几个问题：

　　第一，土地从传统的农业文化载体变成为被城镇化转型所定义和驱动的流动性生产要素。土地不再是固定的、符号意义上的与农民有着身份牵连的观念和实在之物，这是一个前所未有的变化;以前的符号意义，表明其不是可以随意定义的，而是具有个性的存在，与农民之间的关联使其打上了属人的烙印，通过其特殊性展现自己。在新的经营模式下，土地发挥生产要素功能，并被赋予流动性，失去了质的差异，从而成为普遍性的存在。

　　第二，土地产权以及农民如何分享土地收益需要明确。因此应进一步改革土地产权制度，明晰土地产权。中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”从而在不改变土地集体性质和土地用途的前提下，农民可以通过市场交易方式，转让土地除所有权以外的其他收益性产权。土地流转在现有法律框架下只能是指土地使用权的流转，即拥有土地承包经营权的农民(农户)将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即“保留承包权，转让使用权”。然而，农村土地产权改革的方向或许是最终让农民享有某种独立的股权或收益权，而不再必然与土地捆绑在一起，这才是真正实现城镇化的标志。

　　第三，必须解决农民的身份危机问题。在浅层次的城镇化中，与土地分离的农民会处于丧失原有身份以及未能建立起新的身份的紧张之中，长期既非农民亦非市民的尴尬状态。这种危机感植根于农民与土地的亲缘联系上，而这种联系被城镇化打破。这进而表明城镇化至少有物质和精神两个维度，而精神维度的城镇化才是我们面临的更大挑战，这本质上是一个人的“改造”或“塑造”问题。以往我们更强调的是社会对人的形塑作用，而淡化了人的交互作用在创造社会关系中的能动性。显然，带有身份危机的这样一个大型群体，在与群体内外的人的交往中，也将促成新型制度的创立，这种制度必然要反映这个群体的诉求，比如他们的身份、安全、利益等等。

　　二、城镇化进程中政府的理性———非理性行为模式

　　城镇化作为国家的基本经济战略，无疑可以通过理性设计、试点推进等方式从点到面进行。这是我国进行各项体制改革的通用路径。政府行为存在理性发挥作用的较大空间，但是理性的运用也容易导致理性的狂妄，从而引向非理性行为。在推进城镇化的过程中，政府要力求避免理性的过分运用和非理性因素的扩张。

　　1.城镇化中的政府理性设计。

　　在政府主导的框架下，我国城镇化不可能任由各种自发的力量发挥作用，政府在促使城镇化有序推进方面必然要发挥影响力。政府的影响力主要是通过政策法规的制订和执行、建设目标和计划的推行、对土地利用的统筹规划等方面来实现的。关于政府理性，实际上应界定政府在什么意义上是理性的，但无法简单地套用新古典经济理论中理性经济人模型来描述政府行为。而这是公共选择学派试图做的，布坎南将政府行为与由利己主义驱使的个人行为纳入统一的分析框架中，认为国家代理人(公务人员)和选民一样基于成本收益核算来选择自己的行为：“甚至政治学和政治过程最终也按交换范例塑造，简单而直接的观察表明，政治家和官僚是内在的组成部分。这些人的行动与经济学家研究的其他人的行动并无不同。”显然，这个推论是有严格的限制条件的。事实上，一个国家代理人的政治行为所面对的约束根本上不同于一个经济活动主体面对的市场约束。因此我们所倡导的政府理性，是一种情境依赖的理性，政府的选择总是代理人在特定情境中的选择;而忽视场景对理性的极端重要性的理性概念并不适用于政府。根据制度主义的观点，习惯在政府行为中扮演着重要角色：“通过考虑决策状态或程序的类型而不是最优化，例如在复杂和不确定情境中的决策，习惯和规则的重要性就被突现出来了。……在这种情况中被迫依靠相对简单的程序和决策规则。”从邓小平同志提倡的“不争论”到我国具体制度设计的试点方法，都体现了这种程序和规则的简单化思路。对于城镇化过程中的诸多问题，不可能采取激进的改革措施，只能通过多样化的机制设计并让各种机制展开竞争，最终生成一种或几种最合乎改革目的的方案。

　　2.城镇化中的政府非理性行为。

　　基于地方政府在城镇化中的特殊作用，关于政府的非理性行为，在这里主要讨论地方政府。在对地方政府非理性经济行为的研究中，年志远认为地方政府非理性经济行为表现为违法越权审批项目、违法征地占地和热衷于投资等方面，而财政分配体制、政绩评价需要和土地管理制度缺陷是主要原因;朱丽霞则认为地方利益诱发地方政府非理性行为，促使地方政府恶性膨胀、催生地方保护主义、干扰地方政府制度创新和阻滞公共政策执行力度。无疑这些研究中发现的政府非理性行为动因大多都会出现在城镇化过程中。应通过分析政府行为主体的根本诉求来探究对政府非理性行为的约束机制。首先，政府行为的动机是利己和利他的结合。利他方面是由于法律制度的约束，表现为政府行为最终要服从于公共利益。利己的方面则是政府代理人追求个人利益最大化，这种动机一般掩藏在利他动机之下，但在缺乏权力监督时也可能凌驾于利他动机之上，主要表现为追求更好的报酬、更多的晋升、更好的职务条件和更多的社会尊重。其次，政府非理性行为还有其情感、意志方面的来源。所有非理性冲动、疯狂、激情、欲望都有共同的基础，即行为脱离了合理的目的。非理性行为是自我强化的;通过一种正反馈机制，逐步将非理性行为推向更高水平。比如常见的政府城镇建设的美学主导倾向，作为典型的非理性现象，反映了地方政府的权力意志。再次，权力的过度扩张加剧了政府非理性行为。地方政府总是趋于积极推动本区域的城镇化，其根源是地方政府权力没有得到切实的规制，政府行政行为不能完全在法治的轨道内进行。缺乏制约的权力容易导向权力的狂傲，这与理性的狂妄是相通的。它让政府决策时过于自信，倾向于过于乐观地估计其所欲推动项目的未来收益和风险。而且，一旦项目(有时是侥幸)成功，就归因于政府明智的决策和运作，而如果项目失败，就归因于不利的外部环境因素，从而政府行为彻底丧失反思性。最后，必须探索有效机制约束政府的非理性行为。从源头上来讲，需要从积极推进政府管理体制改革、转变政府职能、更新政府理念上入手，对政府权力加以限制和监督。在权力调整困难的情况下，通过利益调整是更可行的办法，这需要完善中央政府与地方政府之间的分利机制，如中央政府通过调整财政分配关系等途径，建立合理的财政转移支付制度等，调节中央与地方、地方与地方之间的利益格局，把对地方经济行为的引导、协调纳入合理的利益结构中。

　　三、城镇化进程中企业权力的扩张

　　城镇化给企业带来了大量的盈利机会，同时城镇化的方向、进程的不确定性给企业无限的想象空间。由此形成了企业与政府、企业与市场、企业与农民之间围绕着土地等资源的重新配置产生的错综复杂的关系。企业以营利为目的，被资本逻辑支配，在城镇化过程中具有强大的扩张力量，成为城镇化的一大动力来源，但若对这种力量把握不当，则会产生巨大的破坏性。因此需要关注企业在参与城镇化过程中的权力扩张和影响力。

　　1.企业代表了资本的冲动，企业的行动严格遵循资本逻辑，通过与权力的“合谋”，将其他主体强行纳入了以资本为轴心的时空关系中。

　　这产生了两方面的问题：第一，需要认真对待资本与权力的关系。在政府积极推进城镇化的背景下，权力与资本的结合往往成为一种优先选择，因为这使政府和企业均获得了它们所期望的高效率，这种结合于是被模式化。然而，这种模式要付出巨大的社会成本，特别要警惕其中的财富逆向转移问题，贺蕊莉论证了拆迁补偿的理论标准、对强势参与人的约束以及对弱者利益可能造成的侵蚀，结果发现在政府的强势参与下，从低收入群体转出的社会财富最终以直接或间接的方式转移到了高收入群体。资本与权力都是高度具有扩张性的力量，原则上，它们应该在各自的势力范围内发挥作用。但两种力量边界并不清晰，相互之间缺乏有效的隔离装置，这也是长期以来没能理顺政府与市场关系的反映。第二，企业通过资本介入城镇化带来显著的时空压缩效应。资本力量在城镇化过程中直接显现为大规模的造城运动，密集的住宅小区和位于核心区域的商业广场不断被复制出来，人们的生活空间实现了从多元到单一的转换，在强大的资本力量面前，人们无力反抗，只能被安排和塑造。企业致力于实现这种大规模空间转换是有其内在逻辑的。城镇化之前的农民遵循农业生产生活方式，人们与市场之间有着较大的物理和心理空间距离，而任何这种空间“对于经济活动来说是一种障碍，它把交易的成本强行加之于生产和再生产体系，造成一种‘间隔摩擦’。如何消除或者降低这种摩擦，对于资本的增值率具有重要的意义。因此，对于资本的运动而言，间隔摩擦的消除就是征服空间、拆除空间障碍，最终‘通过时间转换空间’”。“被城镇化”的人们基于这种时空转换，开始处在有形市场的核心地带，体验到市场的变幻莫测，这种有形市场又持续给人们灌输着关于商品、市场、财富的种种观念，人们产生和增长了为获取财富的种种焦虑，这些体验改变了人们对时间和空间的知觉，这就是哈维所说的“时空压缩”。这就是资本加入城镇化带给人们的一种现代性体验。

　　2.企业使土地作为生产要素被激活并使之进入交易，把土地转变为财富。

　　第一，企业和资本的介入真正使土地成为被激活的、可交易的生产要素。在此之前，土地只是一种固定的、静态的、自然循环使用的东西。尽管自从古典经济学诞生之时甚至在前古典经济学时代，土地就被视为一种生产要素，但由于我国特定的土地经营模式，农村土地作为生产要素一直未能展现其本应有的形式。改革开放以来，随着农村工商业经济的发展，产生了大量对土地的需要，而这个过程中大量工商业用地处于灰色地带，至今仍未取得完全合法的使用权，更谈不上要素的真实流动。允许土地使用权流转使这些问题有望得到解决。土地使用权可以流转，意味着企业可以对土地使用权进行投资，只要是合法取得的土地使用权，最终会有一个正常的退出渠道，从而土地使用权流转的市场得以建立。土地就不再是僵死的、静止的东西，而变成活跃的生产要素。

　　第二，企业和资本的介入使土地真正成为财富。企业在这个过程中主要起到一种示范作用。如果说“改革开放自觉或不自觉地为引入财富创造和积累机制奠定了认识基础”，“市场经济所焕发出来的个体积极性和追求财富的动力机制是极其强大的”，那么，企业在城镇化过程中追逐财富的积极行动为那些被卷入城镇化的人们提供了生动的示范教材。它们把财富的观念传递给人们，极大地激发了人们的财富欲望。在传统的土地经营模式下，农民并没有把土地视作财富，而仅仅是看做谋生的手段、生活的来源，从未意识到土地可以有如此大的增值能力，企业通过资本对土地投资产生巨大的财富效应，这将从根本上改变人们对土地财富形式的认知。于是财富的观念产生了巨大的翻转，不再像威廉?配第所言“土地是财富之母”，现在毋宁说，土地本身就是财富。

　　第三，企业介入城镇化使土地成为单一的、非概念化的存在。说土地是被激活的生产要素、土地是财富，都不是对土地的概念化。由于土地在城镇化迅速变迁的背景下失去了稳定的含义，土地也就失去了概念。这是因为土地已经从属于企业，在强大的资本意志支配下，土地往往被符号化了，它自身的自然属性或功能与产权实现了分离，至于在何种意义上实现其功能，则往往是偶然的，作为生产要素与其他什么要素结合，也是偶然的，它被强制纳入一条创造新奇的轨道中，就其形式来说已经是不可逆的，因此，没有了形式与实质的稳定性。同时，它又变得极为单一，因为土地在这种轨道中自身已经失去了所有的个性，它不过是作为各种人造物的载体而存在。从价值或财富的角度看，土地变得越来越像货币一样，只能用数量维度去度量，而没有了质的差异。

　　四、结论

　　城镇化将广泛、快速、永久性地改变人们的生存方式和认知模式，对这样一个具有非同寻常的历史和现实意义的事件，没法对其进行全知全能的预测、设计、控制。但如果站在经济哲学的高度，分析进入城镇化这个时空通道的各种主体的精神特质和行动模式，对这个进程中基本和重要的方面进行理解，并探索使其中的权力、利益、行动得以协调乃至和解的路径，终究是可能的。通过上述分析，可以得出如下三个启示：

　　(1)在城镇化进程中必须维护弱势群体的利益，并且要重视人文关怀。所谓弱势群体主要指被卷入城镇化过程中的农民，他们的生活场所和生产生活方式被强行改变。所有利益相关者都有权利享受城镇化带来的益处，都应享有自我发展的机会，而不应让某些人成为被剥夺者。只有在经济利益上给弱势群体以关照的同时，重视人文关怀，才能实现城镇化的物质维度和精神维度的统一。

　　(2)在城镇化进程中必须深刻反思政府和市场的关系。权力和资本都需要予以驯服，而这种驯服，从根本上唯有依靠法治的权威，因为法治具有客观性，尊重普遍性，通过对同等情况予以同等对待来塑造一个相对公平的社会，而所有通过局部利益的调整来引导权力和资本的运作方向只能是权宜之计。

　　(3)在城镇化进程中必须着眼于人的全面发展。城镇化的终极目的不是创建一套巨大的财富发生机器，在城镇化中利用各种机制更大程度发掘财富，但财富终究只有工具价值，本身不能赋予人以更多意义，因此城镇化进程不能任由财富欲望引导，在此进程中各项制度的建构和生成都应当服务于人的全面发展。

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