地方国有投融资平台公司发展现状、问题与对策研究

　　[摘要]地方国有投融资平台公司由于其独特性，在地方经济发展中发挥重大作用的同时也存在较多的问题和风险。有效防范和化解这些问题和风险，促进其持续、快速、健康发展，是审计机关落实中央有关精神的重要内容，也是积极融入新发展阶段、服务发展大局的体现。笔者结合实际审计工作中发现的地方国有投融资平台公司存在的问题，分析原因揭示风险，并提出建议和措施，旨在发挥审计促进经济社会发展的作用。

　　[关键词]国有投融资平台 问题和风险 审计

　　一、地方国有投融资平台公司发展现状

　　从20世纪90年代开始，由地方政府部门及其所属机构通过财政拨款、土地、股权等资产注入，而设立的具有政府公益性投资项目融资功能并拥有独立法人资格的地方国有投融资平台公司，如雨后春笋般在各个城市成立。

　　因其从成立初始就与地方政府及政府部门之间存在高度关联性，一般具有政府代偿性、投融资性、公共性、非实质独立性等特点，多采用集团公司的形式，是地方基础设施建设的主体。这些地方国有投融资平台公司，能够解决地方政府基础建设资金短缺等诸多问题，大多承担了当地国有领域的商业性资产管理及投资、公益性项目代建及筹融资等任务，在推动城镇化发展，完善基础设施建设的过程中发挥了非常重要的作用，为地方经济社会发展作出了巨大的贡献。同时，这些公司在发展过程中，也面临较多的问题和风险。规范地方国有投融资平台公司运营的各项监管措施也不断地出台，特别是随着防范化解重大风险工作的深入推进，地方国有投融资平台公司转型发展势在必行。

　　二、存在的主要问题

　　(一)定位模糊，职责交叉，不能形成发展合力

　　地方政府为促进区域经济发展，往往会根据自身需要成立不同的地方国有投融资平台公司，有市级的也有县区级别的，有基础建设类的也有公共服务类的，有的时候甚至为了个别大型基建项目而成立专门的投融资平台公司。地方国有投融资平台公司本质就是代表政府作为投资主体，在实际运作上难以区分究竟是政府的职能“部门”还是市场化企业，总是带着部分“财政”功能或是担当了融资和出纳的角色。作为企业，其发展定位和经营方向模糊、不够明确，职责相互有交叉。

　　如对某市成立的市级国有投融资平台公司进行分析后发现，其中属于旅游开发性质的有2家，属于城市公用基础设施投资建设、运营管理的有4家，属于农田水利开发方面的有2家，属于工业领域的有2家，相同或相近領域的公司之间业务内容有交叉，不能形成发展合力，不利于企业做强做大。

　　(二)资产质量不高，盈利能力较弱

　　地方国有投融资平台公司实收资本中多以股权、债权、公益性资产等划拨资产为主，这部分资产只是账面权益划入，往往存在股权不优、无收益权或无收益、债权资金无法收回、公益性资产产权不清晰或因无产权证导致无法抵押等问题。虽能满足扩大财务报表资产规模的需要，但并不能真正为地方国有投融资平台公司带来利益。同时，地方国有投融资平台公司的业务多围绕投资、融资展开，大量的投资项目为政府主导的公益性项目，以营利为目的经营业务占比较小，公司整体盈利能力较弱，可持续经营存在风险。

　　如经审计摸底调查发现，某市市级地方国有投融资平台公司的总数量不及驻地央(省)企数量的四分之一，但其总资产已超过了驻地央(省)企资产的总和，而实现的营业收入是驻地央(省)企的21.6%，净利润是驻地央(省)企的16.05%。大量非经营性资产的划入并未给公司发展带来助力。经对其中一家投融资平台公司的经营状况进行分析，发现其主要业务为政府融资并进行基础设施建设，其经营性业务收入仅占其总收入的1.39%，公司整体盈利能力较弱，可持续经营发展前景不容乐观。

　　(三)债务规模居高不下，或有风险日益增加

　　地方国有投融资平台公司大多自身造血功能差，为满足政府基础设施建设的需要，只能大额举债。这些项目投资金额大、建设周期长，尽管有些项目名义上是PPP形式，但实质上依然是通过借款而来，因此导致很多公司可用于偿债的资产和负债比例极不匹配。地方国有投融资平台公司的偿债来源单一，清偿贷款利息的压力很大，债务本金只能通过借新还旧不断滚动的方式维持，债务规模不断增加，金融机构一旦抽贷就会发生资金链断裂的危险。同时，地方国有投融资平台公司与政府部门、其他企业之间还存在大量的资金拆借、担保等行为。随着债务规模的不断扩大，资金链、担保链不断延长，区域国有企业整体或有负债风险日益增加。

　　同时，部分地方国有投融资平台公司还存在经营性现金收入难以覆盖利息支出、部分公司资产负债率居高不下等情况，偿债能力堪忧。在政府的协调下，地方国有投融资平台公司大额资金外借，存在不约定利息或者无息的情况，这些资金长期挂账未能收回，存在损失的风险。除借款外，地方国有投融资平台公司还提供大量的担保，被担保企业大多经营困难、资金紧张，反担保措施薄弱，面临较大的资金代偿风险。

　　(四)法人治理结构不完善，公司管理层级过多

　　地方国有投融资平台公司虽然在形式上进行了公司制改革，相继建立了党委会、董事会、监事会、经理层，部分公司在董事会下也设立了战略、审计、提名、薪酬与考核等专门委员会，形式上向现代企业制度靠拢。但实际中，很多公司存在不同决策层人员高度重合、决策层职责边界不清、监事会主席和总经理等重要岗位人员长期空缺、无外部董监事或外部董事未占董事会多数等情况，法人治理结构尚不健全。

　　另外，地方国有投融资平台公司多采用集团公司的形式，存在大量的二级、三级、四级甚至五级子公司的情况，再加上行政事业单位下属企业脱钩改制后的划转并入，公司往往管理层级较多、组织机构庞大、经营业务庞杂。在集团层面法人治理结构尚不完善的情况下，很难对下属公司的经营进行全面有效管控，很多下属公司发展定位不准确，甚至与集团公司主营范围和功能定位不符;部分公司尽管无经营业务或经营业务内容少、收入低，却存在着较大金额的管理费用和人员成本，形成较大金额的亏损等情况。地方国有投融资平台公司的现代企业制度，尚需进一步建立完善，从制度上防范化解风险需进一步加强。

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文章名称： 地方国有投融资平台公司发展现状、问题与对策研究

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