中国高等教育发展与改革的政策措施

　　摘 要：自1999年高校扩招以来，我国高等教育得到了跨越式发展。2004年国务院正式批转的教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》确定了我国高等教育新的政策措施。但在高等教育管理体制改革取得突破性进展的同时，也面临着新的挑战。不能过于乐观地看待高校发展的规模扩展速度，而应该把重点放在内涵发展和注重质量上。必须加强高等学校的教学评估工作，不断加强教学质量保障体系，从而增强高校主动适应社会需要的能力，不断提高办学水平和教育质量。关键词：高等教育;发展与改革;教学评估;政策措施

　　自从1999年高校大幅度扩大招生规模以来，到 2004年，中国大陆各种形式的高等教育在学人数达到2000万人①，居全球第一。高等教育毛入学率为 19%，比1999年提高了8.5个百分点，比2003年提高了2个百分点(见表1)。2004年全国共招收普通本科、高职(专科)学生447.34万人，比上年增长 17.05%;共招收研究生32.63万人，比上年增加 5.74万人，增长21.35%。在学研究生总数达到 81.99万人，其中在学博士生16.56万人，硕士生 65.43万人。高等教育资源扩大，校均规模增加。2004年全国共有普通、成人高校2236所，其中普通高校 1731所。普通高校中本科院校684所，校均规模 13561人，生师比为17.44∶1;高职(专科)院校1047所，校均规模3209人，生师比为13.15∶1。

　　但是，我们也清醒地认识到，面对21世纪中国全面建设小康社会的需要，如何实现高等教育持续健康协调发展，中国还面对着许多新情况和新问题。对此，主要可以从以下三个方面进行分析与探讨。

　　一、2003—2007年教育振兴行动计划确定了高等教育新的政策措施

　　2004年3月，国务院正式批转了教育部《2003— 2007年教育振兴行动计划》，其中有关高等教育的政策部分，确定了加强高水平大学和重点学科建设、促进高等学校质量提升和教学改革、深化教育投入制度改革等措施，全面地体现了这期间高等教育的发展思路和改革方向，比较突出地反映在四个方面：

　　一是进一步调整、优化办学和布局结构，促进高等教育持续健康协调发展。一方面，要在以往5年规模快速增长的基础上，把握好发展节奏，促进普通高等教育、成人高等教育、教育培训、现代远程教育、自学考试等各类高等教育持续协调发展，普通高等教育应该进入一个增幅适当放缓的阶段。2010年，大陆各类高等教育在学人数预计达到 2500万人以上，其中在学研究生 180万人左右，高等教育毛人学率超过23%。另一方面，要努力实现规模、质量、结构、效益的相互协调。特别是要推动各类高校合理分工定位，形成各具特色的人才培养、科技贡献和社会服务方式;要根据经济社会发展的需要以及人力资源市场的供求状况，调整学科专业结构和办学模式，优化高校布局结构，缩小区域间发展水平差距。

　　二是通过体制创新，为创建世界一流大学和一 批国际知名的高水平研究型大学奠定坚实基础。要结合国家创新体系建设，继续实施985工程”和211工程”，重点建设一批科技创新平台和哲学社会科学创新基地，集中力量优先建设一批高等学校和重点学科，使其教育质量和科学研究及开发水平迈向国际前沿，成为立足国内培养高层次人才、解决经济建设和社会发展问题的重要基地。启动大学科技创新工程，提高高校的原始性创新能力和解决关系国民经济、社会发展和国家安全的重大科技问题的能力。加快高校科技成果向现实生产力转化。实施高校哲学社会科学繁荣计划，组织对经济社会发展中的重大理论和实践课题的研究。

　　三是全面提升高等教育人才培养质量，推进教育信息化建设。包括以下具体做法：建设1500门精品课程，建设一批国家级示范教学基地和基础课程教学示范中心，并通过互联网促进资源共享;进一步调整学科专业结构，规范专业设置管理;推进双语教学和聘请国外优秀专业课教师;大力发展以就业为导问的鬲等职业教育，等等。继续提高高校教师整体水平，鼓励教授上台讲授基础课，开展国家级教学名师奖评选表彰活动，继续设立青年学术带头人专项奖励资金。进一步完善特聘教授岗位制度，面向世界范围遴选拔尖人才，鼓励开展原始创新研究和承担国家重大科研项目，争取在若干年内吸引、造就一批具有国际领先水平的优秀学术带头人。

　　四是深化各项改革，大力推进体制和机制创新。主要包括：深化各项管理体制改革，逐步建立和完善现代大学制度;深化高等教育经费投入体制改革，建立与市场经济体制相适应的教育经费投入体制和高等学校多渠道筹措教育经费的机制;进一步深化高校办学体制改革，加强机制创新，对民办高校积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理。

　　二、高等教育管理体制改革取得突破性进展，但也面临新的挑战

　　早在1993年，中国政府就做出了逐步推进高等教育管理体制改革的决策，但一直推进缓慢，主要是由于中央业务部门主管各行各业和国有大中型企业。后来这一格局起了关键性转变，1998年国务院机构调整，大幅度撤消合并主管行业部委，成为高等学校管理体制改革的难得契机。

　　通过若干年的“共建、调整、合作、合并”，世纪之交的中国高等教育管理体制改革涉及到900多所高校，597所高等学校合并组建为267所高等学校;原来国务院有关部门直接管理的367所普通高校，改革后只有100所左右。教育部直属普通高校从34所增加到72所(这72所是由125所普通高等学校、12所成人高校、4所中专和9个科研单位合并组建而成);同时，继续负责管理一所中央广播电视大学(主要是面向成人的高等教育)。国防科工委、国家民委、公安部、国家体育总局等10余个部门管理着40所普通高校，原来归属业务部委的3年制专科院校全部划转归地方政府，其他本科院校均实行了省级管理、地方与中央共建的体制;国务院还将高等职业学院/专科学校设置的审批权以及招生计划权授予省级政府，扩大了省级政府统筹本地区高等教育的责权利，基本形成中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的新体制(见表2)。

　　总的趋势是，普通高校增多，成人高等学校数量逐渐减少，大多数成为新设置高职院校的基础资源。

　　当然，国务院及教育部在国家教育方针、教育政策、教育经费投入、教育发展规划等方面，对各省级政府和有关中央部委负责的高等教育工作实施宏观指导性管理。教育部作为国务院主要负责教育工作的职能部门，负责全国高等教育事业的发展计划(能够有效控制的只是本科和研究生招生计划)、学校审批(本科阶段)、具体政策法规、教育教学质量评估、教师与学生等的职能管理工作。

　　目前的问题是，许多地方政府和高校扩招以及新设高等学校(包括学校升格)的劲头仍然很强，高职院校的新增势头也比较大，近3年来以每年140所的速度递增，显示出省级政府对国务院下放的高等教育管理权责，有尽可能用到最高程度的倾向。但是，与学校和学生增长幅度不相称的财政拨款并未配套，2003年全国普通高等学校生均预算内事业费和公用经费支出，分别比2002年下降了6.56%和4.12%。有的省对所属本科院校生均财政拨款都不到1500元了，还急着申办新的本科院校，试图依靠贷款或欠债搞建设、然后提高学费的路子来发展，潜在风险越来越大。

　　按照国际经验，相对于人均GDPl000到3000美元的经济水平，很难支撑太大的高等教育规模，产业结构和社会发展也很难吸纳那么多的高等学校毕业生。另外，城乡、区域经济社会发展还很不平衡，到 2020年，我国的公共财政还要始终面临着支撑巩固普及九年义务教育成果和基本普及高中阶段教育的艰巨任务，公民对非义务教育的成本负担比例呈现出相当沉重的态势。预计在不久的将来，在我国的学生入学录取、政府广义投入和家庭广义成本分担三个方面之间，很可能出现一个边际点。因此，对2020年前的高等教育，不应该对规模扩展速度过于乐观，而应该把重点放在内涵发展和注重质量上，客观地判断基础条件和办学优势，实事求是地确定本地发展规划，理性地控制招生规模。进一步促使高等学校面向国家建设和市场就业的现实需要，这不仅对高校，而且对各级政府都提出了更高的要求。

　　三、加强高等学校教学评估工作，不断改进教学质量保障体系

　　目前，大多数高校办学规模持续扩大，办学潜力得到充分发挥，学术质量和师资水平总体上也有了普遍提高。同时，质量问题作为高等教育“大众化”阶段的特有问题，也比以往显得更加突出。经多年实践，包括高等职业教育、普通本科高等教育、研究生教育和成人高等教育在内的质量保障系统已初步形成。从1981年实施《中华人民共和国学位条例》起，除了进行学位授权学科的评审和定期评估外，还对设立研究生院的高校进行了研究生院评估;此外，还开展了学位认证工作。1990年国家教委《普通高等学校教育评估暂行规定》提出，要通过对普通高校进行教育评估，来增强高校主动适应社会需要的能力，不断提高办学水平和教育质量。

　　从1994年开始，教育部采取“合格评估、优秀评估、随机性水平评估和水平评估”四种形式，对有关本科高校进行了教学工作评估，取得了良好效果。2002年，教育部发布了《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》，适用对象为所有普通本科高校。 2003年，教育部又制订了高职高专院校人才培养工作水平评估方案，对26所高职高专院校进行了评估试点，2004年在全国全面展开。最近，教育部对高等学校教学评估工作提出了“以评促建，以评促改，以评促管，评建结合，重在建设”的基本思路，并在2005年初颁布的《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》中加以重申，主要有以下几个方面：

　　第一，建立了5年一轮的普通高等学校教学工作评估制度，全面推进评估工作。2004年已有60多所本科学校按计划进行教学工作评估，预计5年内对全部本科院校完成评估工作。今后高职院校每5年也要接受一次评估，以就业为导向，进一步完善高职人才培养工作水平评估制度。这项工作已开始试点。高等学校也要探索和建立本校教学质量保证和监控机制。

　　第二，建立普通高等学校教学状态数据采集和发布制度。国内近年来有民间的高等学校排行榜，已经引起高等学校、社会各界尤其是考生及家长的关注，也存在不少争议。教育部将实施高校教学基本状态数据年度公布制度，并逐步建立和开放数据库网上检索系统，增加高等学校办学的透明度。

　　第三，建立评估中介机构，不断提高评估专业化和科学化水平。教育部专门成立了学位和研究生教育评估所、本科高职教育评估中心，逐步建立政府、高校和社会有机结合的高等教育质量保障体系，试图通过评估，推动学校转变教育观念，明确办学思想，加强教学建设，深化教学改革，严格教学管理，保障和提高人才培养质量。

　　第四，从严治教，强化教学管理，建立和完善高等学校内部教学质量保障和评估制度。提高教学质量的重要手段就是要从严治教，规范和强化教学管理，特别要严肃教学纪律和考风考纪，维护正常、稳定的教学秩序。实施在高等学校招生考试和录取程序方面的“阳光工程”，积极促进教育公平。

　　第五，进一步完善评估方案，改革评估技术和方法。重视不同类型高等学校的办学定位和特点，按照分类指导的原则，进一步完善评估指标体系，不断改进评估方法和技术，使评估的方案和方法充分体现党和国家的教育方针和高等教育教学改革、发展的方针政策，反映教育教学规律和时代特色。

　　总之，应充分发挥教学评估的激励和导向作用，将评估结果作为学校增设专业、确定招生计划、各级财政拨款、进行资源分配等的重要依据。

　　笔者在此探讨的是有关我国高等教育的主要宏观政策、管理体制改革及教学质量保障体制方面的一些情况。我国已经成为一个高等教育大国，但是离一个高等教育强国还差得很远。我们要不断推进制度创新，使有限资源发挥更大的效益，并参考和借鉴其他国家和地区高等教育的经验和做法，推动我国高等教育事业的可持续发展。

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