浅议中小学校内部控制

　　改革开放以后，随着我国各级党委政府对教育的重视和广大人民群众对子女教育的期盼，各级中小学校通过办分校、增加班级个数、增加班级人数等途径纷纷扩招学生，使中小学校的资产规模急剧扩大。对于资产规模越来越大的中小学校，均不同程度的出现缺乏内部控制的现象。针对这种情况，笔者认为，必须尽快建立适合中小学校行之有效的内部控制制度。

　　一、实行内部控制的重要意义

　　(一)保护学校资产的安全和完整

　　中小学校的资产属于国有资产的范畴，是公办中小学校控制和拥有的，能给中小学校未来带来经济利益的经济资源，是学校进行正常教育教学活动必不可少的物质条件，学校资产是否保持安全和完整，直接涉及到国家、学校以及广大教职工的切身利益。通过建立一整套行之有效的内部控制制度能够防止学校国有资产的流失，从而保证广大中小学校资产的安全、完整。

　　(二) 促进提高会计及其它信息质量

　　会计信息有助于学校内部改善其经营管理，有助于学校的主管部门和同级财政部门和债权人对学校进行监督。因此，会计信息是否真实可靠，直接影响整个国家教育活动投入和各级领导层对教育实业的决策。通过对会计和其他经济业务活动的控制，有助于减少会计信息错弊现象的发生，在一定程度上保证会计及其它信息资料的真实和可靠。

　　(三) 有利于提高财政资金使用效益

　　现阶段，每年各级政府逐年加大对中小学教育事业的财政经费投入，特别是2008年汶川地震以来，中小学校的校舍安全问题引起中央领导和广大人民群众的关注和重视，财政资金明显增大对中小学校校舍的改建和新建的投入，建立内部控制制度，是当前管好用好中小学校的资金的必然，也是提高财政资金使用效益需要。

　　(四)有利于中小学实现校持续发展的目标

　　健全的内部控制制度，通过实施职责分工和合理的工作程序等手段，可以增强学校的管理功能，中小学校的教学设施和教学资产是教育教学活动的基础。中小学校的内部控制不仅仅局限在和资产有关的活动控制，还要关注学生学籍、学生学习成绩、教师考核业绩标准等各方面的内部控制，堵塞管理上的漏洞，实现中小学校健康持续的发展目标。

　　二、我国中小学内部控制存在的问题

　　(一)缺乏内部控制意识

　　所谓内部控制制度，是指为实现学校管理目标而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。内部控制说法虽提出很早，但很长一段时间众人不知内部控制为何物。直到2008年6月财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了我国首部《企业内部控制基本规范》，要求从2009年7月1日起，首先在上市公司范围内实行后，内部控制才进入公众视野。学校领导到一般教职员工，普遍缺乏内部会计控制管理方面的知识和理念，对于内部控制只有模糊的认识，不知道内部控制要控制什么，对于广大中小学校来说，内部控制还是新鲜事物，缺乏必要的内部控制意识。

　　(二)缺乏内部控制制度

　　2008年6月财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了我国首部《企业内部控制基本规范》和2010年4月发布的《企业内部控制配套指引》只是企业方面的内控体系，目前，缺乏一套完整的适合中小学校内部控制管理方面的规章制度来约束中小学校的管理活动。制度的缺乏使扩招后的中小学校普遍存在以下问题：

　　1、资金活动缺乏控制制度

　　一是资金支付缺乏审核控制。很多中小学校，只要是负责财务的校领导签了字，学校会计就得报账，会计人员处于“票据经手人”的地位，会计的监督职能难以发挥，不具备会计职能所应有的独立地位，会计监督乏力，会计人员不能对原始凭证反映的业务真实合法性和支出单据的真假性进行审查复核。会计工作很大程度上要服从中小学校管理者的主观意志，对学校的一些违规支出起不到监督的作用，使有些学校的领导走上经济犯罪的道路上，造成国有资产的流失。

　　二是缺乏定期银行对账。中小学校的财务人员素质参差不齐，一部分财务人员由教师转岗过来，缺乏必要的财经知识，没有做到日清月结，平时不与银行对账;实行财政零余额账户用款额度的学校不与银行和财政部门进行收支核对，没有建立与银行或财政部门定期对账制度。

　　三是票据与印鉴管理不规范。在中小学校，现金支票、转账支票、银行汇票管理混乱。财政收费专用票据由出纳开具和保管，说明学校对票据管理疏于管理，缺乏必要的重视。尽管形式上规定由会计保管财务领导个人名章，但由于混岗现象的存在，导致全部支付印鉴实际上有时由出纳一个人掌管和使用。

　　2、采购活动缺乏内部控制制度。

　　当前，中小学校普遍存在没有请购报告，特别是达到财政性资金限额标准的采购活动，不经主管部门和同级财政部门的审批，自行采购，采购定价人员和经办人员为一人，采购人员和验收人员为同一人，采购和保管岗位不分离。导致采购活动不相容职务实际上处于混岗状态，失去了内控的作用。

　　(三)资产管理活动不规范

　　由于受传统观念的影响，中小学校注重学校的升学率，对其他管理工作很轻视，对于用于教学方面的易耗品、固定资产等资产，缺乏必要的管理制度，不盘点不清查，对资产的处置，无论金额大小，随意处置，没有进行集体联签审批，没有进行处置竞价。个别学校的主管领导既当“裁判员”又当“运动员”，对于资产的处置既自己定价格又自己执行，造成国有资产的流失。

　　(四)学校的预算控制缺乏有效监督。

　　当前，由于广大中小学校作为事业单位的重要组成部分，纳入财政管理范围。根据财政部的要求，2000年以来已经开始编制预算，中小学校普遍重视财政拨款经费预算的编制，而轻视收费等预算外资金预算的编制，在预算执行过程中，不经财政部门的审批，随意调整预算项目和金额。有些中小学校预算严重脱离实际，没有多少收入却虚列收入，虚列支出项目和金额在执行中无收入可支出，破坏了预算的科学性和严肃性。对预算缺乏考核和必要的监督检查。

　　(五)缺乏合同控制

　　合同是学校用法律的手段保护学校经济利益的重要形式。上世纪90年代以来，中小学校资产规模的扩大，学校对外的经济活动越来越多，但很多学校除了建设大楼等工程订立合同外，其他方面比如金额较大的维修和教学设备仪器购置缺乏订立书面合同的意识，遇到质量等纠纷，使学校处于被动的地位。

　　三、解决中小学内部控制存在问题的有效措施

　　(一)加大宣传，提高认识

　　2008年和2010年，财政部等五部门先后强制在企业中推行《内部控制制度》为起点，使上市公司及国有企业才开始注重内控制度的建立和健全，对内部控制有了更深层次的认识。加强内部控制是新时期发展的趋势，也是加强中小学校管理工作的内在需要。只有管理层真正认识和重视会计内部控制的重要性，以身作则，从上到下组织力量去认真贯彻和执行，做到内部控制的全员性，才能充分发挥会计内部控制的重要作用。

　　(二)建立相关的内部控制制度

　　在提高内部控制认识的基础上。建立健全内部控制管理制度，是提高学校资产安全和促进提高财政资金使用效益的基本保证，也是中小学校提高学校管理水平的重要组成部分。结合中小学校的具体情况，应制定以下管理制度：

　　一是资金活动控制制度。中小学校应加强出纳、会计的岗位轮换，坚决避免人手不够出现出纳会计一肩挑的现象，对学校支出业务事项的真实性、合法性及票据的真伪要严格审核;票据要统一购买，统一编码，专人负责保管，出纳、票据开具人不得同时负责票据的保管工作;定期派专人对银行存款进行对账工作，对现金实行不定期的盘点，促进学校的资金安全。单位应当加强对银行预留印鉴的管理。

　　二是采购内控制度。中小学校应建立严格的采购验收制度，采购金额较大的项目需要事前报主管部门和同级财政部门审批，采购审批人员不能作为直接采购执行人员，采购人员不能同时作为验收人员。属于政府采购限额范围的，要采用政府采购方式进行采购。

　　三是资产管理控制制度。中小学校应建立资产的验收和保管控制制度，采购人员不能同时兼任保管人员。对资产要定期清查盘点，盘点中发现盘盈盘亏、毁损的要查明原因并落实，按规定进行审批后处置。

　　四是强化预算内部控制制度。建立严格的预算控制制度是中小学校内部控制的重要环节。预算控制涵盖了学校教育活动的全过程，不是简单的仅仅编制预算，对于预算的控制要从编制、执行、分析及考核方面进行动态的控制。严格控制无预算的资金支出。年终，会计年度结束，应及时反馈预算执行情况，预算执行完毕，应对预算执行情况进行分析、考核。

　　(三)加强内部控制管理的监督检查

　　有了内部控制制度，没有检查监督，制度很难执行落实，所以必须加强监督检查。审计、监察、财政监督检查等部门作为中小学校管理的综合监管部门，应加强内部控制的监督检查，将中小学是否建有内部控制制度，内部控制制度是否完善、内控制度有效执行作为内控检查的重点，对未建有内控制度的，要督促尽快建立，从而使中小学校内部控制活动管理走向正规，堵塞管理漏洞，保证资产安全和完整。

　　总之，加强内部控制的管理，建立健全中小学校内控的管理制度，才能保证中小学校的资产安全、促进提高信息质量真实完整、提高财政资金使用效益，促进中小学校实现持续的发展目标。

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