新时代构建精准问责有效机制问题探究

　　摘 要：新时代构建精准问责有效机制，是解决当前问责工作中存在问题的迫切需要，是实现纪检监察工作高质量发展的必然要求，也是破除形式主义、官僚主义的重要路径。当前党内问责中还存在许多亟待解决的问题，主要表现为问责主体缺位与越位错位并存，问责在不同领域、不同地区开展不均衡，问责对象和问责情形的泛化，不重视做好问责工作的“后半篇文章”等。党内问责出现的种种问题，与思想认识不清晰、责任边界不明确、配套机制不健全、工作程序不规范等有着密切关系。新时代构建精准问责有效机制，要坚持以思想建设为基础，构建各类主体齐抓共管的良性格局，规范问责工作的程序流程，完善問责工作的配套机制，进而推动问责工作实现标本兼治。

　　关键词：新时代;精准问责;主体责任

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把问责作为管党治党的利器，党内问责在理论和实践上都迈上了新的台阶。党的十九届四中全会从着眼完善权力配置和运行制约机制的角度出发，提出要建立完善发现问题、纠正偏差、精准问责的有效机制。十九届中央纪委四次全会在部署2020年党风廉政建设和反腐败工作时提出，要通过规范问责、精准问责进而增强问责的严肃性和公信力。党内问责工作不仅直接关系到相关党员和党组织的政治权利，而且关系到全面从严治党工作的有效落实，必须通过周密的制度设计、严格的程序审批和规范的问责流程，保证问责权在正确轨道上运行。如果把问责比作管党治党的一把“利剑”，利剑不仅在剑之锋利，更在挥剑之精准。构建精准问责有效机制，就是要让问责在管党治党体系中发挥应有作用，使党永葆生机活力。

　　一、 新时代构建精准问责有效机制的重要意义

　　构建精准问责有效机制，追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任，是贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署的重要保证。构建精准问责有效机制，不仅是解决当前问责工作中存在问题的迫切需要，也是实现新时代纪检监察工作高质量发展的必然要求，同时也是破除形式主义、官僚主义的重要路径。

　　(一)构建精准问责有效机制，是解决当前在问责工作中存在突出问题的迫切需要

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视问责工作，问责工作在理论和实践上都迈上了一个新台阶，“动员千遍、不如问责一次”的理念已经深入到广大党员干部心中，“失责必问、问责必严”已经成为了常态，一个时期以来存在的问责不力现象已经在很大程度上得到解决。但问责工作在实践中也暴露了一些问题，其中既有问责不力的现象，更有问责简单化泛化的问题。比如，有的地方把问责作为“甩锅”的方式，把责任向基层转移;有的地方为了显示问责的“力度”，不分青红皂白搞“人人有责”;有的问责程序不规范，没有经过严格的调查核实就作出问责决定;有的地方“一问了之”，不注重做好问责的“后半篇文章”。党内问责工作暴露出的种种问题，不仅损害了党内问责工作的严肃性，也导致一些地方党员干部为逃避责任出现不担当、不作为现象，与问责工作的初衷背道而驰。

　　(二)构建精准问责有效机制，是实现纪检监察工作高质量发展的必然要求

　　推动高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央着眼于新时代社会主要矛盾转换提出的关于治国理政的重要思路。最初“高质量发展”被用于经济工作中，后来拓展到治国理政各个领域，成为新时代纪检监察工作的主题。纪检监察工作高质量发展的一个重要方面就是要分清责任归属，坚持错责相当，实现问责工作的精准化、规范化、法治化。近年来，在党风廉政建设和反腐败斗争中，“精准”已经成为了一个关键词，实事求是精准运用“四种形态”、精准问责、精准监督执纪成为常态。通过对十九届中央纪委历次工作报告文本进行检索可以发现，“精准”一词出现的频率越来越高，二次全会报告中出现了4次，三次全会报告中出现了9次，四次全会报告中出现了15次。如果说从严是问责工作的鲜明要求，那么精准就是问责工作的生命力所在。只有树立精准思维，实现精准发现问题、精准把握政策、精准作出处置，才能实现问责工作的高质量发展，进而推动纪检监察工作的高质量发展。

　　(三)构建精准问责有效机制，是破除形式主义、官僚主义的重要路径

　　进入新时代，形式主义、官僚主义呈现出深层次的变异性和复杂性，其中一个重要表现就是一些干部办事拖沓敷衍、懒症庸症怠症，把责任层层往下推脱，其本质是责任意识淡薄，违背了现代政治理念所强调的权责一致的要求。同样，党内问责制设计的初衷就是为了通过问责“关键少数”，唤起“绝大多数”的责任意识，进而强化政策执行力。但如果问责不聚焦、太宽泛，自上而下实现责任层层转移，甚至简单地把问责泛化为推动工作的工具，将责任转移到基层，那么处于权力格局底层的单位和部门往往处于“责任超载”状态，这便会滋生出新的形式主义，让政策执行者选择用不作为的方式逃避责任。一些基层干部表示，不仅问责不力会导致形式主义，而且问责泛化同样也会导致形式主义。“洗碗效应”给我们带来的启示是：一个人洗的碗越多，打碎碗的可能性也就越大。基层党员干部处在各种矛盾和冲突的第一线，干的工作多，承担的责任也相对较重，容易成为“洗碗效应”的受害者。只有让问责更加精准有效，才能避免滋生新的形式主义，让“勤洗碗者”少受伤害，才能更好地激发他们的担当精神，进而有效破除形式主义、官僚主义。

　　二、当前构建精准问责有效机制存在的问题

　　党内的问责机制是推进全面从严治党的一项重要内容，实际上是一种权力运行越轨后的纠偏机制。在肯定过去一个时期党内问责工作取得成绩的同时，也要实事求是对待党内问责工作中存在的一些突出问题，主要表现为问责主体缺位与越位错位并存、问责在不同地区、不同领域开展不均衡、问责对象和问责情形的泛化、不注重做好问责的“后半篇文章”等。

　　(一)问责主体缺位与越位错位并存

　　问责主体指的是有权启动问责工作的主体，2019年修订的《中国共产党问责条例》(以下简称《条例》)把党委(党组)、纪委(纪检组)以及党的工作机关都列为党内问责主体。但这三类主体在开展工作中所发挥的作用是不一样的。一方面，一些地方党委(党组)对落实问责工作的主体责任认识不到位，党的组织、宣传、政法等工作机关对自己在本机关、本系统的责任认识不到位，习惯于把问责当成纪检机关一家的事情，从而出现了问责缺位的问题。在一些地方，纪检监察机关在问责中“包打天下”的情况仍然存在。2018年，四川省自贡市大安区累计问责处理(书面检查及以上)152件次，其中通過纪检监察机关实施问责118件次，约占问责总数的77.6%。[1]另一方面，有的地方党委(党组)对问责工作大包大揽，直接对被问责的干部处分提出意见，把“问责清单”交给纪委走程序。有的检查组、督导组在移交问题线索时，直接将具体处理意见一并附上，要求纪检监察机关加以落实;还有一些巡视巡察组将发现的所有问题都扔进“问责事项”的筐子里，要求相关部门或者直接交由纪委以各种形式问责。按照《条例》的规定，巡视组、督导组并不能成为问责工作的主体。事实上，这些部门或组织虽然没有直接进行问责，却通过各种方式将问责意见强加给纪检监察机关，这些越位错位的做法，不仅给纪委履行专责带来了不利影响，也容易导致问责出现偏差，从而损害问责工作的规范性和严肃性。

　　(二)问责在不同地区、不同领域开展不均衡

　　第一，在问责内容上，聚焦于脱贫攻坚、扫黑除恶、环境生态保护等具体工作的问责较多，对问题本身的性质、社会影响考虑得比较多，对其背后所暴露的管党治党深层次问题进行问责的相对较少。第二，在问责启动形式上，被动开展问责的情形较多，主动开展问责的情形较少;突击式问责较多，常态化问责较少。第三，在问责工作程序上，大多数都是在出现重大事故或造成严重不良影响的后果下被迫启动的，这主要来源于检查考核、上级督办和巡视巡察等，但对于党员干部慵懒无为、消极怠政主动进行问责的不多。

　　(三)问责对象和问责情形的泛化

　　第一，问责对象的泛化。有的地方为了尽快平息舆论，把一些本不相关的人员也纳入到问责范围中。在调研中我们发现，问责对象泛化虽然在省市县三级都有发生，但越到基层这个现象就越严重，出现了问责“对下不对上”的状况。第二，问责事项的泛化。以问责代替管理，以问责推动工作的情形屡屡出现。本来《条例》已经对问责情形作出明确规范，但有的地方将本不适用于《条例》工作层面的问题也纳入到问责的范围中。有的地方在开展问责时不能聚焦于党的领导弱化、党的建设缺失等“关键问题”，而是把精力放在记录材料是否完备、报送时间是否及时等细枝末节的问题上。有的地方过分依赖问责将其作为推动工作的手段。在调研中，有的党员干部指出，一些地方党委(党组)把一般性的、日常工作层面出现的问题不加区分地装入问责这个框中。第三，问责结果的泛化。在对问责案件的处理上，缺乏综合考量，简单机械地搞“一刀切”。有的在定性量纪过程中不问动机态度、客观条件或性质程度，也不考虑当事人的历史现实表现、认错悔错态度，认为问责坚持严字当头就意味着越重越好。

　　(四)不注重做好问责的“后半篇文章”

　　第一，对问责执行不重视，问责工作出现“高举轻放”的现象。在问责执行中，一些地区对问责执行不力、“打白条”的现象时有发生，有的处分之后没有及时调整相应工资，没有及时归入案卷，有的处分影响期没有严格把握。第二，对问责整改不重视。有的地方在开展工作时往往“一问了之”，只管问责不抓整改，甚至以问责代替整改。第三，对党内问责救济机制建设不重视。往往带着“有色眼镜”去看待被问责干部，没有及时建立相应被问责干部的处理机制。

　　三、影响党内问责机制有效运转的成因分析

　　一个时期以来，党内在开展问责工作中暴露出了一些问题，影响了问责工作的有序推进和实际效果，这些问题存在的原因多种多样，既有体制机制上的，也有思维观念上的;既有制度制定上的，也有制度执行上的，概括起来主要表现为以下几个方面：

　　(一)思想认识不到位

　　能否做到精准有效问责，从表面上看是操作机制的问题，但从本质上看却是思想作风问题。习近平同志曾经一针见血地指出形式主义和官僚主义背后的思想根源，即政绩观错位、责任心缺失、“官本位”思想严重、权力观扭曲等。同样，在问责工作中暴露出的种种问题，也与思想认识层面出现的偏差密不可分。有的党组织和干部对问责的概念认识不清晰，分不清直接责任和领导责任的区别。有的对问责情形认识有偏差，把招商引资、脱贫攻坚等具体业务工作也纳入到问责范围中。有的地方在问责过程中过于依赖领导指示，不讲民主集中制原则，把党规党纪和国家法律放在一边，热衷于通过问责取悦上级。有的在政绩观上把问责数量作为考核工作业绩的衡量指标。有的在开展问责工作中能力不足，本领恐慌，只讲套路不出思路，依靠“老把式”埋头赶路，知识储备不足，应变能力差，老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用，出现好心办坏事的状况。党内问责方面存在的种种问题，归根结底都是党性不纯、作风不正的表现。

　　(二)责任边界不明确

　　第一，属地管理原则在基层治理中被滥用。属地管理，指的是以管理对象所在地域为划分标准，从而确定管理责任的一种原则。个别职能部门把一些本属于自身职能范围内的、风险较大、比较棘手的工作，以权力下放的名义推到基层，在财税安全、生态环保等领域出现的问题，就以属地管理的原则向基层干部问责，而闭口不提“谁主管、谁负责”的原则。[1]在实践中，明明上级部门拥有相应的执法权、监督权、管理权，却把责任一股脑地推往基层。第二，不同主体之间责任界定比较困难。决策的集体性与追究个人责任之间存在着某种程度的张力。以干部选拔任用工作的责任追究为例，由于干部选拔流程复杂，涉及到分析研判、民主推荐、提名考察、组织决定等各个环节，许多环节决策都是以集体形式开展，涉及到党委、组织人事部门、纪检监察机关、考察组等多个主体，在实践中很难区分党委责任与组织部门责任，集体责任与个人责任，领导责任和直接责任之间的区别，责任情形的划分也比较困难。[2]第三，错误与责任之间的边界不清晰。一些地区在开展党内问责的时候没有理清条块系统的角色和责任，也没有对党组织和党员领导干部履行职责中出现失误与履行责任之间是否存在因果关系加以分析，做出来的问责决定往往难以精准。

　　(三)配套机制不健全

　　虽然《条例》已经对问责主体、问责内容、问责权限、问责程序等作出了比较详细的规定，但从总体上看主要侧重于原则性规定，还需要相应的配套措施予以细化规定，对于如何界定主要领导责任和重要领导责任方面就缺乏相应的制度依据。此外，与问责制度相衔接的容错纠错、激励保障机制也没有同步建立起来。特别是伴随着纪检监察体制改革的深入推进，各地区各部门对问责调查的做法不一，存在职责定位不清、内外衔接不畅等问题，需要从制度上作出明确规定。

　　(四)工作程序不规范

　　美国学者萨托利指出：“民主实质上是一种程序、方法或机制。”[3]程序规范对于保障问责工作顺利开展有着至关重要的价值。党和国家机构改革后，基本完成了组织架构和职能调整，但有的地方在具体领导方式和工作方法上，与现代国家治理的要求不匹配、不适应，各项工作流程不规范。一些地方的党内问责质量不高，很大程度上是因为没有按照规定的程序开展。有的对上级交办、舆论关注的问责案件，片面讲究从快从重，不注重调查处理程序和时限，甚至要求在一两天内就作出处置结果。一些党员干部程序意识淡薄，搞“问责不过夜”“一人拍板”式问责，主要是为了追求“多快好省”，甚至将有些必经程序直接省去;有的在问责过程中不注重听取被问责对象的辩解;有的在问责工作调查不充分、证据材料不完备、事实不清的情况下就急于作出问责决定。

　　四、新时代构建精准问责有效机制的对策

　　现代政治是在处理权力与责任二者关系的情况下去运行的，因此，在制度设计的过程中需要平衡二者之间的关系。强化追责问责，失责必问、问责必严，适应了现代政治运行的规律，有利于实现对权力运行的监督和制约。但是如果问责在实践中运用不当，便会产生一系列新的问题，对权力运行机制又会造成新的伤害。新时代构建精准问责有效机制，就是通过实现问责工作的精准化、规范化，督促权力在正确轨道上运行，进而实现国家治理体系和治理能力的现代化。

　　(一)要坚持以思想建设为基础

　　构建精准问责有效机制，必须重视思想上的问题根源并对症下药。第一，要把“不忘初心、牢记使命”作为党员干部教育的永恒主题，坚持不懈提升党员的党性修养，培养干部的担当精神，坚决破除“官本位”的观念。第二，要树立正确的问责理念。把问责作为规范权力运行的手段，树立科学的问责政绩观。坚持实事求是原则，以事实为依据，以党章党规党纪为准绳，要在全党树立“不唯书、不唯上、只唯实”的工作方法，是什么问题就问责什么问题，该问责到哪个程度就问责到哪个程度，该问责哪些人就问责哪些人，本着对党负责的态度开展问责工作。第三，要加强对纪检监察系统干部的培训，着力强化法治思维、法治素养、程序意识、证据意识，建设一支高素质、专业化纪检监察干部队伍，提高问责的能力和水平。

　　(二)要构建各类问责主体齐抓共管的良性格局

　　習近平总书记指出：“不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的。”[4]第一，各级党委(党组)要落实好主体责任，既要担负起属于自身问责工作的责任，又要领导好本地区、本领域、本系统问责工作的责任。各级党委要健全对同级党的工作机关履行自身职责监督检查和责任追究制度，形成责任分解、监督检查、责任追究的完整链条，切实改变各级纪检监察机关唱“独角戏”的局面。[5]第二，各级纪检监察机关在党内问责过程中既要承担监督责任，同时又要肩负起协助责任，协调解决问责过程中遇到的疑难问题。纪检监察机关要健全问责工作统筹协调机制，采取定期召开联席会议、统一管理问题线索等形式，为党委(党组)落实主体责任提供抓手和载体，并对工作中出现的偏差及时加以纠正。[6]第三，针对党的工作机关在问责工作中不积极不主动的现象，健全对党的工作机关问责责任分解机制，建立起监督检查和责任追究的完整链条，组织部门要重点担负起对贯彻执行新时代组织路线不力、违规选拔任用干部、不积极参加组织生活等问题的问责，把问责贯穿到干部选育管用全过程，在分析研判动议、民主推荐、考察、交流和回避全过程中都强化监督检查;宣传部门要重点加强对政治理论学习不积极不主动、意识形态工作责任制落实不力现象的问责，紧密按照《中国共产党宣传工作条例》中对宣传部门提出的要求开展问责，在贯彻党对宣传工作的责任部署、统筹分析研判社会舆论、理论学习和研究等各个方面都强化责任追究。第四，建立各类问责主体之间的协调机制，有效整合各个不同问责主体之间的力量，发挥1+1>2的问责工作效能。

　　(三)要坚持权责一致的原则，规范问责的程序和流程

　　第一，要推动厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，纠正简单以“属地管理”为理由把责任层层下移的现象，明确不同部门、不同主体承担的责任内容。要认真贯彻执行“权责一致、错责相当”的原则，在给基层下沉责任和义务的时候，要同步增加相应的管理权限和财力物力支持。严格规范监督考核事项，把不属于基层责任的内容坚决从考核事项中删除。第二，综合考虑各种因素，科学分析问责现象因果之间的关系，细化问责情形，避免“一刀切”现象的出现。比如以抗击新冠肺炎疫情追责问责为例，确诊数字升降固然是一个重要指标，但如果考量到人口流动、大规模复工造成的影响，就要更加全面地考虑问责过程中因果关系界定问题，要正确区分“执行不当”“执行不力”与“不执行”三种情形在责任认定方面的区别。此外，在对重大生产安全事故进行追责的过程中，由于这些案件涉及部门多、责任人员多、处分档次多，在开展问责的过程中需要统筹考虑事故类型、导致事故发生的原因以及不同部门和人员在其中承担的责任。第三，规范问责调查程序，把问责权力关进制度的笼子里。在启动问责工作之前，要坚持“凡问四必”，即必须听取当事人陈述，区分故意和过失;必须听取干部所在单位党组织和群众的意见，了解当事干部的一贯表现;必须听取上级业务部门的相关政策规定;必须对问责的实际效果进行科学评估。结合工作的实际状况，进一步规范和完善问责调查核实、审批报备、决定执行、整改落实等程序。明确问责启动必须履行报告和审批程序，问责中要允许被问责对象的申辩，调查报告应该由集体审议、决定。特别是要牢牢把握证据标准，既要注重言词证据，也要注重文书证据，同时，要明确调查工作的时限，严格执行回避制度。

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