俄罗斯北方航道的战略价值及面临的挑战

　　【关键词】俄罗斯 北极 北方航道 

　　北极航道中穿越俄罗斯近海的航道，国际上普遍称之为“东北航道”，但关于东北航道的起止点和范围十分模糊。苏联(俄罗斯)更喜欢称之为“北方航道”，这一称谓有着浓厚的俄罗斯本位意识。相较于“东北航道”概念，“北方航道”则界限和范围清晰。根据1991年俄罗斯《北方海航道海路航行规则》以及2013年修正案，北方航道东起俄美白令海峡海上划界线和杰日尼奥夫角的纬线，西至新地岛东海岸线和马托什金海峡、喀拉海峡和尤戈尔海峡西部边线，简单说就是东起白令海峡西至喀拉海峡，宽度范围涵盖此间的内水、领海、毗连区和专属经济区。2008年以来，俄罗斯在政府文件中多次提到将北方航道打造成可以匹敌马六甲海峡-苏伊士运河航线的“国际交通干线”。2020年全年北方航道货运量预期目标是2900万吨，但实际货运量达3297万吨(过境运输占128万吨)，与2019年相比增长4.7%，其中1800万吨为液化天然气。2020年10月26日，普京总统批准的《2035年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》中，将此前提出的北方航道到2024年的货运量提至8000万吨，改为“到2035年北方航道货运量达到1.3亿吨”的目标。

　　俄罗斯北方航道的战略价值

　　首先，北方航道开通可为俄罗斯增加大量新的出海口。对出海口的追求植根于俄罗斯人的内心深处，甚至演变为一种战略本能。幅员辽阔、资源丰富的西伯利亚和北极地区的开发如果没有北方航道的开通几乎无法实现，乌拉尔山以东陈旧的基础设施无法承担将资源输出世界市场的重任，在重振制造业没有看到任何前途的现实面前，开发利用北极和西伯利亚已经成为俄罗斯经济的指望。北方航道的开通无疑提供了这种便利，可以说，俄罗斯北极地区(含西伯利亚)的开发与北方航道的开通利用互为表里，彼此支撑，无法独存。通过南北流向的鄂毕河、叶尼塞河、勒拿河等河流以及苏联时期的铁路公路设施，北方航道将为北极和远东地区的交通网络的建设发挥重要作用。

　　其次，北方航道为俄罗斯实现国防力量的机动和空间整合提供新的通道。日俄战争期间，俄国波罗的海舰队为了驰援远东，历时六个月跋涉18000海里到达远东，最终在对马海战中全军覆没，原因之一就是其东西海军力量无法彼此呼应，实现某个时段在某个地区进行力量集中，从而创造数量上的优势。融化的北冰洋为俄罗斯在广阔国土范围内战略力量的机动提供了新的通道，海上通道的便利性可以使俄罗斯做到东西兼顾。俄罗斯西伯利亚大铁路现在每年的运量达到1.2亿吨，已经达到了饱和，再增加运量十分困难，除非大规模重新改造。在此背景下北方航道的开通和利用对于俄罗斯北极地区和远东经济的发展大有裨益，故而俄罗斯2019年正式成立远东与北极发展部，将北极开发和远东开发统合考虑，北方航道角色上升。

　　最后，北方航道开通对于提高俄罗斯国际地位至关重要。众所周知，全世界三大经济引擎中的东亚经济区和欧洲经济区分别位于北半球的亚欧大陆两端，两大经济引擎昔日主要通过南部的海上通道(马六甲海峡-苏伊士运河)进行贸易往来，但陆上丝绸之路经济带(中欧货运班列)和北极航道的开通意味着东西两个经济引擎增加了两条通道。固然，目前北方航道货运量依然无法与南部海上通道相比，但随着大国竞争深入和北极暖化，北方航道的更大意义在于它为东亚和西欧之间的贸易往来提供战略通道备份，今年3月23日“长赐号”货轮堵塞苏伊士运河事件，证明了战略通道“备份”的价值。居于其间的俄罗斯在保障两大经济区互联互通的安全方面发挥着独一无二的作用。中欧之间的经济往来越频密，亚欧经济一体化推进的程度越高，担当走廊角色的俄罗斯就越是受益。因此，加强北方航道的建设，保证北方航道国际航运的通畅，就等于保障俄罗斯自身利益。进入2020年10月后，北极冰盖恢复迟缓，连续几个月呈现历史同期最低值，有科学研究称北极海水的热循环发生异常，导致冬季海冰迟迟不能“复原”，这种现象是第一次出现在北极。而北极海冰融化“利好”俄罗斯北极开发和北极航运。

　　俄罗斯加强对北方航道的控制

　　法律调整。1991年，俄罗斯颁布《北方航道航行规则》(以下简称《91规则》)，制定船舶航行北方航道的申请制度和强制破冰领航制度，从此北方航道进入了开放时代。2013年1月28日，俄罗斯在《91规则》基础上更加明晰了船舶航行制度，頒布《关于北方航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》(以下简称《13修正案》)，在规则层面上，从破冰船强制领航制度改变为许可证制度，尤其是给出了具体的、可操作的以及可预期的独立航行许可和不许可条件，使得外国船只在北方航道水域的独立航行成为可能，表现出进一步向国际开放的政策倾向。然而，乌克兰危机引发俄与西方关系恶化，欧美制裁导致俄罗斯大规模开发北极能源和进一步带动航道发展的目标在2014年后被迫减缓节奏，也使得俄罗斯对于北方航道的发展方向有了新的调整。一方面，强化了对外国船舶航行活动的限制;另一方面，又调整管理机构希望推动对航道的商业利用，管理模式出现矛盾。

　　俄对外国船舶航行活动的限制，表现在以法律形式保护本国船舶制造地位，在北极实施了极为严苛的航运限制政策。2017年12月末，俄罗斯以“促进北极航运，拉动本国造船业发展”为由，推出《商船航运法》修订案，完全限制了外国船舶在俄罗斯北极地区的能源运输活动。法案在内容上首先扩展了对俄罗斯北极大陆架的管控范围，扩大了对“近海航行”概念的界定，指出包括在俄罗斯境内和俄罗斯管辖范围内的、在俄罗斯大陆架上的人工岛屿、设施和建筑间的运输和拖航都属于“近海航行”;同时，赋予悬挂俄罗斯国旗的船舶储存和运输在俄罗斯境内开采的，包括在俄罗斯大陆架和专属经济区开采的，并在北方航道水域装船的石油、天然气和煤炭的运输专属权，确保其不仅是往来俄罗斯各港口间，还包括往来于俄罗斯海港和俄罗斯其他货物装卸地之间，比如人工岛屿、沿海大陆架工事等地，拥有运输和拖航的优先权。2017年12月29日，关于这项决议的法律修正案《关于商船航运法的修订和终止俄罗斯联邦若干法律条款的效力》(扩大近海航行概念)正式通过。鉴于法案修订对已经签订的运输合同的影响，法案有一年过渡期，于2019年1月1日正式生效。根据修订案，国外制造的船舶在北极地区进行石油、天然气和煤炭运输以及近海运输的活动应被禁止，但事实证明，这一政策在执行中大打折扣，实施过程中被迫不断调整。

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