水上交通事故调处执法责任风险防范

　　近年来，随着社会经济的发展和经济全球一体化进程的加快，航运业不断发展壮大，这就导致航线拥挤，水上交通事故频发。与此同时，我国法治进程的不断加快和依法行政工作的不断推进，国家对行政机关执法行为的管理和监控不断加强，行政相对人保护自己合法权益的意识日益强化，社会舆论监督的力度也在逐渐加大，因此行政机关因执法不当而需要承担的责任风险也在不断增大。根据《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定，各级海事机构是对水上交通安全实施统一监督管理的主管机关。海事管理机构作为水上交通事故调处的主管机关，必须增强执法责任风险防范意识，提高自身的风险应对能力。

　　一.水上交通事故调处及执法责任风险的涵义

　　水上交通事故调处是水上交通事故调查处理的简称，包括事故调查和处理两个环节。水上交通事故调查是为查明水上交通事故发生的原因、经过、造成损害的程度、范围，确定事故的性质和判明事故当事人的责任，而依法进行的一系列活动。 “风险”一词的基本含义是未来结果的不确定性或损失，即遭受损失、伤害、不利或毁灭的可能性。水上交通事故调处执法责任风险是指海事管理机构及海事执法人员在事故调处过程中未按照或未完全按照法律、行政法规、规章的要求履行职责，因此损害事故当事人的利益或造成不良社会影响，或履行法定职责过程中存在一定缺陷，导致事故处理结果未达到应然状态而依法承担相应责任的可能性。

　　二.水上交通事故调处各环节执法责任风险分析

　　1、搜集事故证据阶段

　　对于水上交通事故调处来说，证据的搜集是关键。这个过程包括了现场勘查物证、书证的收集、当事人询问等方面，在这个过程中尤其要注意调查取证的合法性。一旦取证程序不合法、证据保存不规范，就会造成取得的证据缺乏客观性、合法性和权威性，证据效力低下，极易被相对人驳倒。

　　海事调查官的航海业务和综合法律知识水平能否胜任海事调查将直接决定《水上交通事故报告书》的质量。如果一个海事调查官连调查所需的航海专业知识都不懂，那更谈不上调查取证了。这些都将决定形成的《水上交通事故报告书》能否为当事各方所接受，是否具有权威性。

　　执法手段的限制也会导致执法责任风险的存在。水上交通事故受水上客观环境、取证手段、当事人故意毁灭对自己不利的证据等条件的限制，取证难度较大。这会导致一些事故发生的重要证据无法搜集，《水上交通事故报告书》所依赖的证据效力不强。

　　2、分析事故原因阶段

　　造成水上交通事故的原因有很多有直接原因，也有间接原因;有人为原因，也有环境原因;有航运公司管理的原因，也有船员自身的原因。任何一个事故调处，如果对原因分析得不够客观全面，都可能导致事故原因分析错误、《水上交通事故报告书》缺乏被当事人接受的可能性等后果。

　　3、判明事故责任阶段

　　在查明事故原因的基础上，应当确认当事方对事故应负的责任。若原因不明、责任不清就实施行政处罚，则有可能引起行政复议或诉讼。但在现实中，责任认定的尺度难以把握。目前并没有划分主次责任和判定过失轻重的法律依据和统一标准，一般只是凭各方过失数量的简单加减和海事调查官的主观判断。而最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中，更是将交通事故责任列为刑事判罚量刑的依据。所以水上交通事故责任认定结论，往往分不清是“行政责任”还是“民事责任”，从而导致罪罚失当或侵害当事人合法权益的后果。

　　4、出具《水上交通事故调查报告书》阶段

　　目前在实践中，法院在审理海事案件的时候十分重视海事管理机构出具的《水上交通事故报告书》的证据作用，除非有有力证据可以证明事故报告书的内容不正确，否则其将成为法院判决所依靠的主要证据。如果事故报告书是具体行政行为的产物，那么事故当事方就可以向上级海事管理机构申请行政复议，对行政复议的结果不满意的还可以提起行政诉讼。如将其定性为是一种技术调查报告，那么当事方则不能对其提出行政复议或行政诉讼。因此，明确这一点，将对降低海事执法人员责任风险意义重大。

　　三.规范水上交通事故调处，防范执法责任风险

　　要加强海事调查官队伍的建设。提高海事调查官的业务素质是加强水上交通事故调处工作，降低执法风险的前提和保证。一是要建立一支相对独立的海事调查官队伍，规范海事调查程序，强化海事调查保障工作;二是要加强对航海专业知识的掌握与更新，并通过有针对性的船上实践，提高对现代化事故调处设备的运用能力。三是要加强对专业英语的学习，提升英语沟通能力，提高涉外事故调查的效率和水平。《水上交通事故报告书》的格式应与国际接轨。《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》规定我国“水上交通事故报告书”的编写应包括7方面的内容，但没有包括“加强安全管理的建议或措施”，相反都强调了对当事各方的责任认定，这不符合IMO对报告的编写要求。《水上交通事故报告书》作为海事管理机构对违反水上交通安全法律法规的当事人进行行政处罚的依据无可厚非，但其不能成为民事责任和刑事责任的处罚依据。

　　建议完善水上交通事故调处机制及程序。一是在责任认定原则中，确定行政强制规章的法律地位，以此作为责任认定的首要原则，避免不同的海事调查官对同一水上交通事故得出不同的结论。二是完善海事调查处理程序，程序的制定要符合建立质量体系的要求，要按照质量管理的要求规范事故调处行为。三是事故调处要逐步淡出调解，转向注重调查，通过事故调查做好事故预防，明确事故调查的根本目的在于从事故中吸取教训。

　　建议科学升级事故调查装备。如为事故调查人员配备现代化电子装备，使调查人员可摆脱时间、地域的限制，查询相关数据信息，及时收集船上相关设备、仪器所存储的重要信息。建立主干航道和事故多发航段视频监控体系，甚至能够通过卫星摄像等高科技手段，查看事故现场的真实情况，为事故调查提供可靠证据，提高《水上交通事故报告书》所依赖的证据效力。

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