论中国城市地铁规划论及科学价值决策原则

　　内容提要：人们不禁要问，凡地铁规划，大都是国内权威单位、专家编制的，这些近乎天方夜谭的数据，究竟是怎么得出来的呢?在笔者接触的可行性报告中，大都有一个读不懂的数学模型和繁琐计算过程。问题是，这些数学模型的计算方法是把城市出行人口与经济增长正相关，把客流量按固定增长比率累进计算，然后得出不断线性增长的数据。这种方法显然是违反城市发展规律的。这好比预设年龄与身高正相关，设计的数学模型再精致，结论必然是错误的。

　　关键词：可行性,公共项目,科学决策,价值决策

　　自1990年代起，中国各大城市就不断掀起地铁(含轻轨)热。?中央政府多次行政干预，以停止审批方式给地铁热降温。然而，中央降温，地方不降温;地铁项目不上，地铁规划线路却在增长。目前运作地铁项目的城市，尽管一号线长度都在25公里以内，但其规划总长却大都已超出100公里。其中，杭州和南京更分别达到了$&'公里和())公里。这种情况不能不使人担忧。地铁属于建设成本巨大、营运成本昂贵的公建设施，其上马需慎之又慎。上世纪末的“机场热”已是前车之鉴：全国已建成的)'个支线机场，)&个严重亏损，有的已经停航。而地铁与机场不同：机场停航，土地资源还可利用;地铁停运，埋在地下的资源统统报废，毫无效益可言。这便是对地铁“可行性研究”进行专题研究的重要性所在。笔者因工作关系，自!""#年代开始接触地铁项目，从而发现地铁“可行性”研究中存在着忽视或违反社会科学规律及价值原则的现象。为此，笔者结合自己的价值学研究，围绕地铁规划的可行性，以探讨科学认识、价值决策的基本原则及程序，供地铁及其它大项目的规划者和决策者参考。

　　实事求是：地铁可行性研究的科学原则

　　实事求是，是自然科学也是社会科学认识的基本原则。地铁，建在城市、服务城市，因此，把握客观市情是可行性研究的基础。市情包括许多内容，但对地铁而言，最重要的一是城市经济实力、二是城市人口规模———经济落后、人口规模过小的城市，地铁项目通常可免谈。应该说，把握这两条都不难。问题是，如何准确预测城市远期人口，这是地铁规划的科学依据。而在目前的地铁规划中，城市预期人口却几乎是一弹性存在。

　　1990年代初，由北方某院编制的青岛地铁规划，曾预测2000年青岛地铁一期(16公里)日均客流76万人次。当时北京42公里地铁日客运量才150万人次，每10公里35.7万人次;青岛地铁每10公里竟达47.5万人次。按比例推算出来，青岛的人口在2000年就该有2004万了!2004年，南方某院编制的青岛交通规划中的轨道规划，总长度为195公里，预测远期日客运量382万人次。按目前北京轨道交通总长114公里日客运量180万人次的比例推算，青岛未来城市人口也将超过2000万。由于国内地铁建设、运营成本大体相同，票价大体接近，因此，凡轨道规划超过100公里的城市，所预设的城市人口也都应超过700万，其中，杭州、南京的人口更应超过2000万!

　　但由于这些错误隐蔽在复杂的数学模型背后，所以，它往往一路绿灯通过各级审查。这就形成一种反常的“规律性现象”：越是重大项目，越易犯低级错误。像粤海铁路、上海磁悬浮严重亏损便是例证。这之中，除去迷信专家之外，还有一个重要原因，就是把“实践检验”错解为“直接经验”。即便有人对某些数据产生怀疑，也无法否证，因为在地铁修成之前，谁能断定这预测数据是错误的呢?这种认识本身就是反科学的。科学之所以不是算命，就在于它有实践的依据。这实践包括当下的、日后的实践，也包括他人的、先前的实践。譬如像吃毒药可死人之类的真理，是不需再拿自己的生命去验证的，否则还要科学干什么?世界上已建成地铁的城市多的是，其客观规律早已存在。譬如，北京、香港地铁的运行数据与城市人口关系，就足可作为我们检验各地地铁规划数据科学性的参照系。如地铁长度超过100公里时，城区人口应过700万，就是笔者参考了香港82公里地铁服务700万人口的实例。笔者曾经考察过世界许多城市的地铁，当城市人口在200-300万时，地铁大多只有30-40公里(外延的城铁不算)。在这些客观数据背后，表明地铁长度与城市规模是有一定内在关联的。无视这种内在关联科学性的规划，到头来必然要被实践所证伪。一旦被实践证伪，如锦州机场可行性报告预测年旅客吞吐量为211万人次，实际只有1.7万人次，其巨大损失便无法挽回了。

　　实事求“善”：地铁可行性研究的科学价值原则

　　实事求“善”，这是科学的价值评价与价值实践原则。这里的“善”，泛指社会价值、社会效益。价值学告诉我们，社会的“善”是具有两重性的，体现于地铁，一是社会效益、功利价值;二是经济效益、交换价值。城市对地铁社会功利价值的“需要”，离不开城市经济实力即交换价值的“能要”。在地铁的可行性研究中，所谓实事求“善”，就是要在实事求是的基础上，从城市对地铁的客观“需要”及“能要”出发，坚持社会与经济效益的统一性原则，追求以最小的经济成本实现最大化的社会效益目标。

　　一、关于所谓追求社会效益的“可批性”规划。坦诚地讲，许多城市项目规划中的数据错误，并非是一个科学失误问题，而是一个服务于既定目标的价值抉择问题。或者说，许多所谓的“可行性”数据本身就是服务于“可批性”的;许多看似荒谬的数字，都是“数”出有因的。譬如，地铁客流量预测之所以超出实际，就是为了满足国家对地铁立项的客流要求。

　　对许多地方来说，之所以支持这种“可批性”规划，就是为了追求地铁的社会效益。由于地铁投资，按常规一般是由中央财政拨款，或从国家银行贷款，即便出现亏损，“负经济效益”由国家背负，地方得“正社会效益”，也未必受什么损失。这是许多地铁项目“可批性”背后的潜在动机。那么，事情是否真是这样呢?如果地铁建成后，地方政府能承受地铁运营亏损的话，这属于国家“白给”地方“能要”的情况，对地方当然是好事了。但如果地铁建成后运营亏损巨大，地方政府无力承受的话，则未必是好事了。好比穷人住别墅，连电费都支付不起，则还不如住旧房。这属于国家“白给”地方也不“能要”的情况。具体地说，地方“白捡”一条20—30公里的地铁与“白拣”一条200—300公里的地铁，后果是完全不同的。500万人口以下的城市，支持超长地铁运营，每年至少要亏数十亿，足可将城市财政拖垮，这还有什么“社会效益”可言呢?

　　因此，略去地铁投资不谈，地方财政能承受多大的地铁运营亏损额、能支持多长的地铁运营线路，这也是可行性研究的题中之义。无限夸大客量的可批性规划，一坑国家、二坑地方，无论对谁，都不是什么好事。这正是地铁不同于其它公建大项目的地方：有时“白捡”也不敢要。而随着国家公共财政问责制的建立和完善，随着国家审计署审计重心的下移，只管投资不问效益的情况将会彻底改变;地方“钓鱼”国家“上钩”的情况也不会继续下去了。无论中央或地方资金，都是纳税人的钱，都应实事求是、实事求“善”，追求投资效益的最大化。

　　二、正确认识地铁的社会效益与经济效益。效益，是一个价值评价概念。地铁的经济效益、社会效益都是有特定内涵的，是与地铁的公共物品性质、与公共财政投资原则密切相关的。

　　地铁社会效益主要指地铁所应发挥的服务社会的功能效用。世界上绝大多数城市地铁由于不盈利，所以，大都具有公共物品性质，属于公建设施。而任何公建设施，都要求尽可能地发挥其社会功能，这是公共物品区别于私人物品的性质所在。一座私人豪宅可几人居住，一座城市剧院，却不能仅供几十人享用。因此，“社会效益”概念本身，就包含社会效用的量度标准;低于这种量度标准，表明大量公共服务功能被浪费，便没有社会效益。而对大容量交通工具地铁而言，其量度标准，不是别的，正是国家对地铁可行性规划的基本客流量(高峰小时单向3万人次)要求。如果低于这个标准过多，尽管乘客舒适，但地铁并未发挥社会效益。所以，如果地铁“可批性”数据是假的，地铁客流达不到这个指标，地铁本身就不具有社会效益。那种离开地铁客流标准，笼统认为只要修建地铁就具有社会效益的观点是非常错误的;而脱离实际客流需求将规划线路随意拉长的做法更是极为有害的。至于把地铁规划本身作为政绩工程、形象工程大加宣传，似乎地铁规划线路越长越值得骄傲，如称“杭州轨道交通线路之长”国内少见、“深圳轨道交通规划线路比香港还长”等等，这种做法都是不妥的。

　　至于地铁的经济效益则更是一个复杂的问题。经济效益原是一个对商品生产盈利程度的评价概念。由于地铁投资成本巨大，且采取有偿服务形式，必然产生投资及经营核算的问题，所以，这里的“经济效益”，就是一个对政府投资效益、对地铁经营效益的双重评价概念。在地铁项目中，一些人由于把双重“经济效益”混为一谈，且狭隘地理解为“盈利”，所以，坚持认为不盈利的地铁就不存在经济效益问题了。这种认识当然是错误的。

　　政府投资为公众提供公共产品，原本就不为盈利。政府投资建广场、整绿地、维护公共设施，哪项工程不是纯粹花钱”?问题的关键，是这些钱“花”的是否“值”，是否换来相应的社会效益。因此，政府在地铁投资中讲经济效益，就是强调投入资金的社会效益最大化;在这一价值目标实现的前提下，即便地铁出现合理亏损，投资依然具有经济效益，属有效投资。而如果地铁规划数据是虚假的，地铁没有实现预期的社会效益，那么，地铁出现的严重亏损便是不合理的，地铁投资便属于“负经济效益”。所谓“负经济效益”，就是指投资是无效的，亏损没有换来相应的社会效益

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