宅基地使用权抵押限制的审视与改进

　　摘要：还权赋能、稳定放活的农村宅基地抵押贷款改革蕴含着积极的制度效益和经济助推功能，但也暗藏农民失地、抵押财产无法变现、耕地被侵占等风险，因此需要兼顾助推效益与风险防控。基于对农村产权抵押贷款风险点及其防控措施的认识，一些主管部门和试点地方对宅基地抵押贷款人的准入资格和抵押物的设置与流转作出了某些限制，这些限制适应了试点阶段推进“两权”抵押改革的需要，但与当前稳慎推进宅基地制度改革的政策导向不符，需要秉承稳慎探索的原则进行调整，并增设新的优化措施来加以完善，以实现宅基地使用权抵押效益的最大化。

　　关键词：宅基地使用权;抵押限制;“两权”抵押;农村宅地基改革

　　自2018年中央一号文件首次提出适度放活宅基地和农民房屋使用权以来，国家不断改进农村宅基地制度。2019年中央一号文件提出拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计，稳慎推进农村宅基地制度改革。2019年9月，银保监会和中国人民银行提出了“支持有条件的地区稳慎探索宅基地使用权抵押贷款业务”的意见，2020年中央一号文件中提出了深化宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革试点的意见。2020年7月中央深改委通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调要积极探索“三权分置”改革的具体路径和办法。2021年中共中央一号文件指出要探索宅基地所有权、经营权、资格权分置有效实现形式。从适度放活到稳慎推进，再从稳慎探索到积极探索，传递出农村宅基地制度改革和发展的三个关键性信息：一是要不断慎重地推进改革;二是要积极探索改革的新思路、新方法;三是要探索出能够有效实现改革的措施。

　　从2010年中国人民银行、证监会和保监会首次提出“探索开展宅基地使用权抵押贷款业务”以来，部分地方推行的宅基地抵押贷款试点使农民融资获得了很大的便利，农村金融机构贷款业务也得以快速发展，试点地方的金融市场呈现出繁荣发展的景象。在改革试点6年后，2016年3月中国人民银行会同相关部门联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》(以下简称“两个办法”)，这“两个办法”为依法稳妥规范推进农村“两权”抵押改革提供了直接依据。但值得注意的是，“两个办法”中包含了一些对农村宅基地抵押贷款的限制规定。与此同时，一些试点地方在实施这“两个办法”时还作出了一些延伸限制性规定。从近几年的实践来看，这些限制性规定有的已经制约了地方政府对宅基地抵押贷款改革的积极探索，也阻碍了银行宅基地抵押贷款业务的发展，与当前“稳慎推进”“稳慎探索”和“积极探索”的政策导向存在掣肘。因此，审视过去设置在“两权”抵押贷款上特别是宅基地使用权抵押贷款上的一些限制规定，进而针对一些不合理规定提出优化建议，对于推进当前的农村宅基地制度改革具有重要的现实意义。

　　一、宅基地抵押贷款设定限制的背景：助推效益与防控风险兼顾

　　评估宅基地抵押贷款的限制，先要回溯農村宅基地抵押贷款的发展由来，以便了解设定宅基地抵押贷款限制的背景。

　　2010年之前，不管是农民享有使用权的宅基地，还是宅基地上的农房，依据《担保法》第37条的规定和《物权法》第182条房地一体原则的约束，都属于不可抵押担保的财产。 因为抵押房屋就意味着连带抵押宅基地使用权，后者虽然被界定为用益物权，但禁止向本集体经济组织以外的人流转，实际上缺失了用益物权收益的权能，成为了一项不完整的财产权。在农村经济普遍落后、农民主要依靠耕种获得收入的过去，宅基地使用权“收益”权能的缺失显得无伤大体，保障居住才是其最大的功能和价值。但随着农村经济的发展，对宅基地使用权收益权能的呼声日渐高涨。农村的金融基础比较薄弱，农民要扩大生产规模、发展特色种养业的资金单靠自然人之间的小规模拆借越来越难以满足，宅基地和农房自然成为向银行担保借贷的首选。2010年开始的宅基地抵押放活是对宅基地使用权还权赋能、补全其收益权能的一项重要探索。但囿于当时农村土地权属有效登记程度低等现实因素，宅基地抵押改革没有大范围进行。2015年农民住房财产权抵押试点全面铺开，并规定“以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押”。虽然没有明确提出实现宅基地使用权的收益权能回归，但其对宅基地可抵押性的认定带来的效果却是显著的：既解决了农房和宅基地抵押中出现的问题，也放大了宅基地的市场价值，还盘活了闲置土地资源。为了进一步挖掘农村宅基地蕴藏的金融潜力，在2018中央一号文件、2019中央一号文件之后，2019年央行和银保监会再次提出“支持有条件的地区稳慎探索宅基地使用权抵押业务[1]。”这一政策被视为对宅基地抵押试行成果的肯定，释放出即将扩大试点、推广经验的信号。同时，在2015年住房财产权抵押的基础上再次明确宅基地使用权抵押，可以理解为对宅基地使用权收益权能的明确，放活宅基地使用权抵押成为宅基地使用权“私权化”“市场化”的重要突破口，必然会对后续宅基地制度改革产生深远的影响[2]。

　　相关调研表明，还权赋能、放活宅基地抵押带来的制度效益和经济助推效益已经显现。

　　一是实现了农民住房财产权的市场化流转，盘活了长期“沉睡”的农村土地资源。如作为全国15个农村宅基地制度改革试点之一的福建省晋江市，注重“五个强化”，实现“五个转变”，有序、有效推进农村宅基地制度改革试点工作，形成有自身特色的“晋江模式”。截止到2017年7月底，共12家金融机构参与，办理宅基地和农房抵押2 501宗、金额达17.2亿元。在磁灶镇东山村，晋江农商银行对村民批量授信1亿元，开创全省先河[3]。

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文章名称： 宅基地使用权抵押限制的审视与改进

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