科学制定城市总体规划　全面落实科学发展观

　　摘 要：本文以呼和浩特为例，按照科学发展观的内涵，立足“五个统筹”的要求，探讨了城市总体规划落实科学发展观的具体措施和环节。在此基础上，提出了当前创新城市总体规划编制方法的若干思路。

　　关键词：科学发展观,五个统筹,城市总体规划

　　城市作为一个复杂开放的巨系统，其内部的要素诸如经济成分和经济主体、社会生活方式、社会组织形式、就业岗位和就业形式等越来越呈现出多样化的特点。因此，城市规划应当积极地理解与运用科学发展观，在实践中，认真落实“五个统筹”的要求，促进城乡、区域、经济社会、人与自然和谐协调发展。

　　呼和浩特市作为内蒙古自治区的首府，全区的政治、经济、文化中心。是首都北京向西部地区辐射、转移推进过程中的第一个首府城市，肩负华北与西部联系承东启西桥头堡的区位作用。京包铁路和110国道东西向横穿市域中部和市区，这条交通主干线是我国宏观经济发展战略布局框架的重要组成部分，它不仅是一条重要的东西向经济发展次轴线(仅次于长江主轴线和陇海—兰新主轴线)，同时也是我国经济发展战略重点西进推移、实施西部大开发的一条北部重要通道。同时呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市三市构成的城市群“金三角”已逐渐形成，自党中央十六大“科学发展观”提出后，呼和浩特规划设计院与中规院合作对96版呼和浩特城市总体规划进行了修编，在《呼和浩特总体规划纲要》的编制中对如何落实“科学发

　　展观”及体现“五个统筹方面”进行了积极的探索。以“五个统筹”为核心的规划编制方法以整合市域空间实现统筹城乡发展。

　　1.分层次展开全市域城乡空间布局

　　城镇与乡村是一个发展中存在着整体性关联的区域，必须强调区域内经济、社会、生态以及城乡空间发展的整体性。纲要将城乡空间分为三个层次：

　　第一个层次是市域：该层次重点确定区域协调发展战略、城镇体系布局、产业结构优化、大型基础设施建设、生态环境及风景旅游资源保护和利用等内容。规划提出了“一核三轴”的市域空间结构、明确了基本农田保有量、确定了生态敏感空间范围和市域大型基础设施的布局。

　　第二个层次是城市规划区：该层次重点处理中心城市与周边城镇及农村地区的协调发展。结合城市现状和自然地理条件，规划城市布局采用集中组团式布局结构，以现有城区为中心，集中式发展，形成“两轴，两带，中心”的空间结构，并对规划区范围的农村居民点建设进行了系统梳理，以利于近期建设的实施。

　　第三个层次是中心城区：该层次重点确定城市发展规模，明确城市用地发展方向，调整和优化用地布局。规划形成“八片区、四组团”的空间结构。

　　通过分层次展开全市域城乡空间布局，明确了各城镇的空间发展取向，理顺了城镇发展的职能要求，通过市域快速交通网络体系，把各个地区连接在一起，以逐步实现区域社会经济一体化。

　　2.协调城乡土地利用方式

　　土地资源的集约利用是统筹城乡发展的关键。在总体规划纲要编制中，与呼和浩特市土地利用总体规划进行充分协调。从城市规划与建设的角度，提出城市规划在市域基本农田保护总量上应服从土地利用总体规划。

　　2.1土地利用总体规划在市区、城镇空间布局上服从城市规划，以体现全面、可持续协调发展的思路。

　　针对呼和浩特市工业发展无序扩张的现状，总体规划结合城市经济发展目标，提出了工业用地集约利用的评价指标体系、规范土地开发和利用的实施机制、严格执行建设项目用地定额的供地机制、建立工业园区集约用地量化管理指标制度和建立地价与税收、投资密度指标挂钩的管理机制等政策措施，为市域和市区工业用地规模的确定提

　　供了较为科学的依据。

　　2.2通过统筹规划促进区域协调发展。

　　区域协调发展重在制定一体化的规划和实施机制。因此，将不同主体、不同范围编制的规划进行统筹和协调是城市总体规划落实区域协调发展的关键措施。

　　2.3呼和浩特市与周边地区的协调重在区域性基础设施建设、自然资源保护和旅游开发等环节。

　　目前，呼和浩特、包头、鄂尔多斯已成为内蒙古最具活力的城市经济圈，被誉为内蒙古的“金三角”地区，目前三市的生产总值、财政收入总和均占全区总量的一半以上。强化呼包鄂地区的区域经济合作，充分发挥各区域的比较优势，互补互惠，共同搭建经济发展平台，是呼和浩特市城市发展的必由之路。

　　包头是连接中国华北、西北的重要交通枢纽和中国西部重要的邮电通讯中心，现已基本形成了铁路、公路、航空综合交通网络。今后应进一步优化包头和呼和浩特的交通基础设施建设，加大投入力度，降低交通来往成本，提高经济发展效率。在条件成熟的情况下，建设呼和浩特至包头城际高速铁路，进一步拉近两城市的距离。

　　鄂尔多斯市位于呼和浩特市的西部，距离呼和浩特市约260公里，是国家重要的能源重化工战略基地。作为呼包鄂城市经济圈的重要组成部分，其经济实力位居内蒙第二，仅次于包头。金三角地区已成为内蒙古最具活力的城市经济圈，三市的生产总值、财政收入总和均占全区总量的一半以上。

　　2.4通过完善公共服务设施统筹社会经济发展

　　城市公共设施的内容与规模，在一定程度上影响和反映出城市的布局结构、文化生活和物质生活水平。因此公共设施规划需要平衡好整体与局部的关系，处理好相对集中与适当分散的关系。总体规划在突出城市中心的同时，应注重居住社区中心及非中心地区公共设施的建设，统筹城市发展与市民生活的双重利益，坚持大型公共设施建设

　　和便民型公共设施建设相结合，健全社区服务体系。

　　市场经济条件下，公共服务设施也面临着市场化调整的问题。总体规划参照近几年的理论探索与实践，在规划成果中将公共设施分为公益性公建和盈利性公建。公益性公建包括综合超市、社区菜市场、图书馆、博物院、体育馆、中小学校等内容，是以指令性指标控制该类配套公建的建设，列入强制性内容要求。盈利性公建包括：一般性

　　行政、商业和文化服务设施，以指导性指标引导该类配套公建的建设。

　　2.5通过深化城市规划强制性内容统筹人与自然和谐发展

　　城市规划强制性内容是通过法律和行政手段予以强制实施的，是对城市规划实施进行监督检查的基本依据。在呼和浩特的实践中，总体规划的强制性内容严格按照建设部建规[2002]218号文严格执行，并在日常的行政管理中逐一落实。

　　确保全市基本农田数量达到动态平衡，空间分布根据城镇和产业发展予以调整。划定重要水体保护范围。明确生态保护区的名称、范围、面积。

　　呼市现有各级各类自然保护区114个,生态示范区3个,生态县1个。自然保护区，其中国家级13个,自治区级34个,盟市级11个旗县级56个。今后应建立一批有助于中长期生态环境保护的自然保护区,如后山典型草原景观恢复保护区、黄土丘陵自然景观保护区、大青山野生生物多样性恢复与重建保护区、湿地资源开发利用保护区等等;另外在现有的和林县、武川哈乐等生态示范县区的基础上,扩大范围在各旗县区镇建立各级生态示范小区,进行生态农业、牧业、林业和多种经营等方面的建设,为全面恢复受损景观与生态系统打下基础。

　　严格控制城乡建设用地标准。中心城区人均不超过120平方米;建制镇人均不超过150平方米;农村居民集中居住区建设用地户均不超过300平方米。

　　确定建设环境保护设施。如污水处理厂、污水收集系统、垃圾处理场、垃圾收集运输系统等。

　　3 城市总体规划落实科学发展观的几点思考

　　3.1改革规划编制程序，保障规划编制工作独立性和严肃性

　　科学发展观的内涵要求城市规划本着实事求是的精神，从本地实际出发，理性决策，从根本上维护城市与公众的利益。城市总体规划编制工作程序应避免任何不利的行政干预和投机行为，应通过法制、体制和经济等措施保障城市总体规划编制工作的相对独立性和严肃性。当前我国城市规划编制、管理、实施是分离的，从行政体制改革这一现实需求出发，可以考虑将城市总体规划纳入到城市政府决策的过程中，为涉及到城市发展的公共财政分配和使用提供决策意见。

　　3.2 改进规划编制方法，提高总体规划编制的科学性

　　3.2.1加强对城市规划强制性内容的重视。市场经济环境下，很多资源要素均由市场来配置，但是规划的强制性内容却是城市政府能够通过行政监管的手段予以推行和控制的资源。应该进一步加强对强制性内容的研究，规划中应结合地方具体实际予以认真落实。

　　3.2.2规范城市规划编制单位行为。

　　一是要加强城市规划设计编制单位思想水平、科学精神和业务素质以及职业道德建设;二是应加强注册城市规划师的执业制度建设，充分发挥行政监督和行业协会的作用，规范城市规划设计行为。

　　3.3 改革规划编制内容，增加规划内容的政策性最新的《城市规划编制办法》已经明确了城市规划是一项公共政策。城市总体规划作为一个战略性、政策性极强的规划类型，传统以“蓝图描绘”为主的规划内容要有所调整。改革的途径可以根据当前社会经济发展的特点进行调整和补充。例如，可以有选择地淡化那些政策调控作用不明显的如居住、公共设施(行政、商业、娱乐)、仓储等以市场运作为主的内容;弱化具有明显计划色彩的且根本无法控制的城市规模、性质、城镇体系等内容;根据当前城市规划变革的趋势，增加、扩展城市规划的公共政策内涵，包括制定城市结构优化的政策、措施在内的城镇空间组织、城镇功能组织、城镇结构组织、城镇生态环境建设、城镇特色空间组织等相关规划，重点加强对统筹城乡发展、人与自然和谐发展的实施机制和政策的研究。

　　4 结 语

　　科学发展观作为我们国家的一项重要的发展指导思想，必然会对当前的城市发展和建设产生重要影响。从呼和浩特的实践中可以看出，在城市总体规划编制环节中，落实科学发展观，实施五个统筹还有很丰富的内涵可以挖掘。只有通过不断探索和研究，科学发展观才能真正深入城市规划工作的各个层面，发挥其重要的指导作用。

　　参考文献

　　[1]汪光焘.以科学发展观和正确政绩关重新审视城乡

　　规划工作[J].城市规划，2004，3：8-12.

　　[2]呼和浩特城乡规划设计研究院，中国城市规划设计研究院.

　　呼和浩特总体规划纲要(2008—2020)，2008.

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