全球海洋安全治理困境及其应对策略

　　【关键词】 海洋安全 海洋安全治理 海洋安全困境 全球治理

　　海洋提供人类赖以生存和发展的基础自然要素，也是人类文明得以生成和发展的重要载体。海洋承载着全球范围内超过90%的国际贸易， 是当今世界交通设施、经济发展和生态平衡最为核心的要素，同时也是串联地缘联系相对松散国家并实现其利益聚合的政治手段。 自大航海时代以来，海洋就成为权力政治和国家利益的角逐场，冲突贯穿了整个海洋安全叙事过程。然而，海洋的天然连通性奠定了其开放的基本特征。随着经济全球化不断推进，人类对海洋的依赖日益加深，各类传统安全和非传统安全威胁交织，并依托海洋扩散为全球性议题。诸如海盗活动与武装劫掠、海上走私和非法交易、海洋生态环境及资源开发、非法捕鱼等行为，都已超过国家或区域性国际组织的管辖能力范围。但海洋安全治理如同其他全球性议题一样，公共产品的供给与需求失衡成为责任分配的首要障碍，国家实力与治理意愿的差异客观上造成了治理领域的权力真空，并进一步加剧了海上安全风险，进而形成了不可忽视的全球性挑战。

　　随着全球化进程的日益推进，海洋安全的重要性逐渐被国际安全、海洋治理和海事政策等相关各界认可，并成为国际社会共同关注的焦点议题。海洋议题的安全化进程使得国际层面和国家层面的议事日程紧密联系，促使国际社会主要行为体致力于增强其对海洋安全风险的有效回应，如美国、欧盟、英国等传统西方海洋强国或地区皆尝试增强其海洋安全治理政策的连贯性和组织性，以应对冷战结束后多元化的海上安全挑战。随着中国在全球经贸格局中作用的日益突出，中国的海洋安全意识也在逐渐形成和完善，相关战略设计和布局也得以不断优化。自党的十八大首次提出海洋强国战略以来，经略海洋已逐步成为中国国家发展战略和对外政策的重要组成部分。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“积极发展蓝色伙伴关系，深度参与国际海洋治理机制和相关规则制定与实施，推动建设公正合理的国际海洋秩序，推动构建‘海洋命运共同体’”。这凸显了海洋安全在中国总体国家安全中的重要地位。如何构建海洋安全治理的合理路径，并有效应对其在国内、国际层面的挑战，是中国参与国际互动和全球治理必须解决的关键问题之一。

　　一、海洋安全要素的构成与发展特征

　　随着海洋风险种类的日益多样化和复杂化，海洋安全的构成要素及其失序的表征也在不断发生变化，从而导致国际行为体对海洋安全的关切范畴和议题关联范围日趋扩大。在中文语境下，海洋安全概念相对较为宽泛，但英文语境下的海洋安全在系统层面至少包括三个维度的要素，即Maritime Security、Maritime Safety和Marine Safety。 其中，Maritime Safety概念较早出现于国际社会的议事日程，更多涉及与“人”和“人的活动”直接相关的安全议题，在国际政治中往往属低政治领域;Maritime Security则与防务政策密切相关，往往涉及国家行为体高政治层面的诸多安全议题，如军事安全、领土与主权安全等;“Marine Safety”的治理主体较为确切，具体指海洋在自然层面的诸多安全要素，包括海洋生态环境、海洋可持续发展、海洋自然资源的开发与利用等。同时，蓝色经济已成为当前国际社会关注的重要经济与贸易发展议题之一，这进一步扩大了海洋安全所涵盖的场域和空间范畴。各类海洋安全议题虽被明确界定，但不同议题所涉及安全要素多有交叉，使得海洋安全议程整体变得更为复杂和多元。

　　第一，以国家行为体作为主体的传统海洋安全要素构成了国家行为体之间涉海冲突与合作的主要内容，其中既包括军事层面，也涉及非军事层面。因为海洋安全与涉海国家国内安全政策和对外关系密切相关，所以受国际体系和国际秩序影响较大。海洋安全秩序是指在特定海洋地理单元内部和海洋体系层面形成的相对稳定的互动模式。其基于国家间相互依存的关系，凸显海洋安全治理的制度含义，侧重对海洋传统安全风险的防御性回应。受传统权力政治要素的惯性影响，传统意义上的海洋强国往往在海洋安全秩序及其相关议程塑造过程中更具相对优势，甚至在一定程度上主导全球海洋安全秩序。例如，国际社会可能会因美国所具有的海洋权力相对优势认为当前国际海洋安全秩序是由美国等西方国家所主导。 这也在一定程度上诱发国际社会主要海洋行为体基于海权进行的负面竞争，进而寻求在海上的相对优势，并加剧海洋安全风险。同时，随着国际社会权力格局的动态变化，海上安全秩序也会随之发生转变和调整， 加之新冠肺炎疫情扩散和全球气候变化等并非以人类社会作为主要治理主体的全球议题持续影响国际社会的议事日程，海上安全环境将变得更为复杂。

　　第二，就“国家行为体”和“非国家行为体”交互作用明显的非传统海洋安全要素而言，相关安全风险已成为当前国际社会的主要海洋安全关切。随着国际社会持续推进对与海洋直接相关的经济资源的开发，加之以海洋作为主要载体的国际贸易在各国经济发展中的作用进一步强化，使得海洋安全风险的范畴不断扩展。虽然，此类海洋安全风险并非直接与国家主权和军事安全相关，但基于海洋自然环境资源开发的竞争、自然灾害及环境保护、海洋航行安全(包括人和航行器的安全)、跨国犯罪和走私贩私、粮食安全、非法捕捞和气候变化等议题的重要性日益凸显，相关议题要素的延伸和关联通过相关人道主义危机和可持续发展议题呈现，逐渐打破海洋安全治理主体和客体之间的界限，并重塑全球海洋安全秩序。事实上，相较于传统海洋安全要素，对非传统安全要素的治理在很大程度上并不依赖于军事实力，且很有可能处于各类安全风险要素排序的较低位次，也因此似乎更易于管控和治理，并具有国际合作的基础。 但是，各类威胁因素的相互交织和互动，解决起来往往难度更大，对国家能力建设和国际合作的要求也更高。

　　第三，海洋环境安全风险要素不仅威胁特定海洋区域国家和地区的环境安全和社会治理，也对各环流圈内部和外部的其他行为体产生影响。不论相关环境和自然环境风险是否因人类活动而引发，因其受海洋所涉及大气、水文等环流形式影响和扩散，海洋环境风险施动者和受动者之间的界限日趋模糊。海洋作為人类生产、生活和空间沟通的重要载体，其环境风险具有显著的弥散性特征，即海洋环境风险和治理成效都由全人类共担。事实上，因海洋对地理和气候系统具有调节作用，不仅海洋国家易受海洋环境风险的影响，而且内陆国家的气候和生态环境也受海洋影响，只是脆弱性表现形式略有差异。气候变化、环境退化和海洋资源开发的综合影响将深刻改变相关国家国内治理和全球治理的路径选择和政策塑造，但不同国家因其国内治理能力不足很难对其进行有效管理。特别是在海上自然灾害的风险管控方面，国际社会的能力建设和治理手段本就明显不足，而发展中国家和欠发达国家相较发达国家应对海上自然风险的脆弱性表现得更为突出，甚至无法捍卫其海洋利益，更不用说为海洋区域治理作出贡献了。

　　第四，就“蓝色经济”发展而言，经济议题使包括海洋军事安全、环境安全和可持续发展在内的传统和非传统海洋安全议题相互交织，强化了国际社会对海洋安全秩序的关注。海洋在地理空间上的广泛性使得“蓝色经济”不仅涉及海陆统筹和海上通道等海洋安全要素，也因不同国家的海上经济利益差别，导致较难达成海洋安全治理共识。如同样针对海上非法捕捞活动(Illegal， Unreported， and Unregulated Fishing， IUU Fishing)，拥有较大专属经济区的国家可能会因为监督和管控能力不足而将其视为海洋安全治理的优先事项，而专属经济区较小但捕鱼船队规模庞大的国家可能会反对将IUU列入海洋安全风险范畴。 海洋经济议题的广泛性使得利益攸关方过于庞杂和分散，无法期望国际社会针对特定海洋安全风险和战略前景问题达成一致。这也在一定程度上源于政治分歧导致国际沟通方面的挑战使合作成本剧增。虽然国际海洋经济秩序已经基本确立，但是因其影响因素多元且复杂，任何单一国家都难以左右其进程。因此，与经济相关的安全秩序的建立仍处于十字路口，二者之间的非对称性仍然较为明显。

　　总之，随着国家间围绕海洋的竞争与合作关系日益密切，人类活动对海洋资源的利用在不断加深，针对各类跨议题安全要素的信息获得和管控成为海洋实力的重要来源， 从而重新塑造以复杂性和多样性为特征的全球海洋安全治理格局。概括地说，当前国际社会海洋安全要素的变化与发展特点包括多个方面。首先，涵盖的议题数量逐渐增加且范围不断扩大，海洋安全治理在一定程度上遵循了功能主义的发展路径，各类安全要素的融入逐渐深化、关联不断扩展，囊括由高到低各类政治议题。其次，政策议题的专业化趋势日益强化，对国家行为体和非国家行为体的治理能力要求更高、专业集约化程度更为显著，但因此也使得全球层面针对海洋安全达成共识的难度大幅上升。再次，海洋安全治理框架内各政策议题的联系日益密切，互动愈加频繁。虽然海洋政策的核心议题依然与经济发展问题高度相关，但也因影响经济发展和稳定的海上安全要素种类繁多，亟需国际社会主要行为体更好地协调不同行为主体之间的政策偏好，统筹传统安全要素与非传统安全要素，以复合政策手段应对不断发展与演变的海洋安全风险。因此，国际社会主要行为体均通过各种政策手段尝试进行海洋安全治理。例如北约(NATO)新近通过《以合作强化海洋安全文件》(Strengthening Maritime Security Through Cooperation)重申多维手段保障联盟海洋安全的重要性;欧盟于2018年重新修订《欧盟海洋安全战略》(Maritime Security Strategy)行动方案，强调将海洋安全要素纳入共同海洋政策议题领域。

　　二、海洋安全治理困境及其表现形式

　　海洋安全议题及其内涵在冷战后发生了重要变化，但海洋安全秩序仍然缺乏最为基本的全球框架。就目前全球海洋安全治理体系而言，海洋安全具有以国家行为体为基础、制度上具有一定先决性、利益相关群体界定相对保守、航运业占主体地位以及更侧重形式而非过程等基本特征。 因此，海洋治理决策一旦出现失误，将造成大规模不可逆的负面效应，其影响范围将涉及众多产业部门(班轮、货物、轮渡)、主要活动形式(安全、效率及环境保护)及世界绝大部分海洋区域。海洋安全议题不仅与全球层面的各种治理意愿相关，也覆盖包括区域层面和国家层面的治理尝试。现行海洋治理秩序存在明显不足，难以应对层出不穷的全球性海洋安全议题。加之复杂的地缘政治要素，海洋安全治理困难重重。

　　第一，目前相关国际立法较为松散，法律约束力与效果欠佳。《联合国海洋法公约》和包括国际海事组织(International Maritime Organization)等在内的相关组织或各种架构共同构成了海洋安全治理全球体系的机制主体，并由此延伸至不同的地理区域和功能领域。其基本价值宗旨可归为解决海洋安全失序状态，为国际社会寻求解决海洋安全分歧的制度依据。联合国及其他区域性国际组织通过了诸多涉及海洋运输、人道主义救援、海洋生态环境保护等议题的规则，比如《国际海上生命安全公约》(International Convention for Safety of Life at Sea)、《制止危及海上航行安全非法行为公约》(IMO Convention on the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation)、《班轮公会行为守则公约》(Convention on a Code of Conduct for Liner Conferences)、《国际油污防备、反应和合作公约》(International Convention on Oil Pollution Preparedness， Response and Cooperation)等。然而，现存海洋立法难以解决所有海洋安全问题，现行成文法难以涵盖所有海洋安全问题，且国家行为体往往会依据其利益诉求而决定是否对国家实践构成国际习惯予以认定。不同国家对于有关公约或规则的适用存在不同的法律解释，同时，《联合国海洋法规则》对海洋区域的划分在一定程度上加剧了相关海域划界的复杂性， 由此加剧了海洋安全风险。显然，海上安全公共产品的立法难以解决实践中的所有问题。

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