我国湿地污染严重追责制度缺失

　　本篇环保论文发表探析我国湿地生态环境问题及根源，湿地指天然或人工形成的沼泽地等带有静止或流动水体的成片浅水区，还包括在低潮时水深不超过6米的水域。与其他国家相比，我国是湿地资源极度短缺国，同时湿地保护形势不容乐观，作者挖掘我国湿地生态环境问题的根源，提出有效的湿地保护与管理对策。

　　《生态学杂志》(月刊)是中国科学技术协会主管、中国生态学学会主办、中国科学院沈阳应用生态研究所承办的综合性学术期刊，创刊于1982年，由科学出版社出版。主要刊登生态学领域有创造性，立论科学、正确、充分，有较高学术价值的论文，反映我国生态学的学术水平和发展方向，报道生态学的科研成果与科研进展，跟踪学科发展前沿，促进国内外学术交流与合作。

　　分析了近年我国湿地保护形势，指出我国湿地资源极度短缺。从法律体系、管理体制、污染治理、环境评价、科技支撑等视角对现存困扰我国湿地保护与管理的主要问题进行根源剖析，并据此提出湿地保护的对策重点。

　　关键词 湿地保护：生态系统;围垦：水利工程

　　湿地是地球上初级生产力最高的生态系统，是生物多样性最丰富、最密集的场所;湿地调蓄洪水、净化水源的功能不仅为我们提供水源，补充地下水，还时刻为我们抵御自然灾害(洪灾、旱灾与风暴潮等)。可以说，从高山到大海，湿地无处不在为人类提供各种服务和产品。然而，湿地却是目前全球受破坏最严重、生物多样性受威胁最严重的生态系统。

　　我国湿地保护形势不容乐观

　　据第二次全国湿地调查结果，截至201 3年，全国湿地总面积达5360.26万公顷，包括香港、澳门和台湾湿地面积18.20万公顷。其中，自然湿地面积为4667.47万公顷，占湿地面积的 87.37%;人工湿地(库塘湿地)面积为674.59万公顷，占湿地面积的12.63%。

　　根据国务院批复的《全国湿地保护工程规划(2002-2030年)》，全国湿地资源区划为东北、黄河中下游、长江中下游、滨海、东南和南部、西南、西北干旱半干旱、青藏高原8个湿地保护工程区。全国湿地集中分布在青藏高原湿地区(约占33%)、东北湿地区(约占20%)、滨海湿地区(约占 15%)、西北干旱半干旱湿地区(约占12%)和长江中游湿地区(约占11%)，其他三个区域湿地面积占比累计不超过9%。

　　按可对比口径，10年间我国湿地减少了9%以上，形势严峻

　　1995-2003年，我国开展了首次全国湿地资源调查，只针对单块面积100公顷以上各类湿地的面积、分布、保护和受威胁状况开展调查。全国湿地总面积为3848万公顷，其中天然湿地面积为3620万公顷，人工湿地为228万公顷(不包括水稻田)。

　　第二次湿地资源调查对全国单块面积8公顷以上(含8公顷)的所有湿地及宽度10米以上、长度5千米以上的河流湿地开展了湿地类型、面积、分布、植被和保护状况的调查，对国际重要湿地、国家重要湿地、自然保护区(含自然保护小区)和湿地公园内的湿地，以及其他特有、分布有濒危物种和红树林等具有特殊保护价值的湿地开展了重点调查，增加了湿地生物多样性、湿地生态状况、湿地利用和受威胁状况等调查内容，重点调查面积占湿地调查总面积的50.28%。

　　第二次全国湿地调查的结果表面上看起来比第一次增加了不少，但这主要是增加了数量庞大的面积在8～100公顷的湿地，不具有可比性。如果将10年前全国所有100公顷以上的湿地(3848万公顷)与第二次调查中相应的结果相比，近10年来我国湿地面积减少了339.63万公顷，减少率为 8.82%，年均减少率为0.92%;自然湿地面积减少了337.62万公顷，减少率为9.33%，年均减少率为0.97%。其中，近海与海岸湿地面积减少了136.12万公顷，减少率为22.91%;河流湿地面积减少了158.27万公顷，减少率为19.28%;湖泊湿地面积减少了58.91万公顷，减少率为7.05%;沼泽湿地面积增加了15.68万公顷，增加率为1.14%;人工湿地面积减少2.01万公顷，减少率为0.88%。

　　与其他国家相比，我国是湿地资源极度短缺国

　　联合国千年生态系统评估表明，全球湿地面积约12.8亿公顷，占地表面积的8.59%。我国湿地面积占全球湿地面积约4.2%，湿地率仅为 5.58%，显著低于全球湿地率。如果按照我国人口占全球22%的比例评估，人均湿地面积不到全球平均水平的1/5。考虑到我国湿地受到的污染和极强度的人为干扰、生境片段化，湿地生态系统提供的水资源、生物资源可能还不到全球平均水平的1/5，我国是湿地资源极度短缺国。

　　我国湿地保护与管理存在问题及根源

　　我国湿地资源的现状不容乐观，面临的形势极为严峻。在国家建立专门机构、出台一系列政策和开展湿地保护工程、自然保护区建设工程的背景下，每年湿地消失的速度仍然接近1%。因此，非常有必要分析我国湿地保护与管理面临的主要问题及其根源。

　　围垦是湿地保护管理最大的威胁，缺乏法律保护是根本原因

　　过去10年湿地围垦主要发生在滨海湿地和河流湿地，占全部被围垦湿地面积的85%以上。国合会生态系统管理战略研究表明，未来我国湿地围垦的趋势还将继续。湿地围垦的根本原因是经济发展中的土地资源短缺。湿地是一个完整的生态系统，一类重要的土地资源。但在《中华人民共和国土地管理法》中，湿地被列为未被利用地，在国土资源管理的计划中是围垦对象，因而出现了近代大规模的湿地围垦运动。

　　缺乏生态系统整体性管理理念，沿袭单要素管理模式，保护成效低下

　　湿地生态系统的多种服务功能一直被割裂为不同的资源要素，由不同的主管部门管理。林业、农业、水利、环保、海洋、土地管理部门分别制定了根据各自需要的湿地管理办法。我国先后建立各种类型湿地自然保护区570多处、湿地公园400多处，保护湿地总面积达到2115.68万公顷，占自然湿地的 45.33%。这在任何一个国家都是最高的保护比例了，但保护成效一直受到各方质疑。一个重要的原因是自然保护区还不是按照生态系统整体性设计规划的，往往有明显的行业特征。林业的保护区以保护候鸟为主，而渔业部门则只负责水生生物保护。在候鸟繁殖、越冬或停歇的栖息地，是候鸟保护的敏感区域，渔业部门可以签发捕捞证等，严重干扰候鸟的栖息。在牧区，自然保护区花了大量经费降低草场围栏高度，以减少对野生动物的伤害，而草场管理则一而再、再而三地强调加高、加固草场围栏，确保轮牧政策的落实。将湿地生态系统的各个要素分割到不同行业管理，导致政策上的彼此矛盾，管理上的混乱，最终受害的是生态系统，保护成效大打折扣。

　　湿地普遍污染严重，生态系统严重退化，违法成本低、追责制度缺失是根源

　　工业排放、农业面源污染、农村生活污水污染、畜牧养殖、水产养殖等直接对湿地构成威胁。据全国水资源公报，2011年，根据水利系统全国水资源质量监测站网的监测资料，采用《中国地表水环境质量标准》(GB3838-2002)，对全国18.9万千米河流的水质状况进行了评价。全国全年I类水河长占评价河长的4.6%，Ⅱ类水河长占35.6%，Ⅲ类水河长占24.0%，Ⅳ类水河长占12.9%，V类水河长占5.7%，劣V类水河长占17.2%。

　　对全国103个主要湖泊的2.7万平方千米水面进行了水质评价。全年水质为I类的水面占评价水面面积的0.5%、Ⅱ类占32.9%、Ⅲ类占 25.4%、Ⅳ类占12.0%、V类占4.5%、劣V类占24.7%。对上述湖泊进行的营养化状况评价结果显示：中营养湖泊有32个，富营养湖泊有71 个。在富营养化湖泊中，处于轻度富营养状态的湖泊有42个，占富营养湖泊总数的59.2%;中度富营养湖泊29个，占富营养湖?白总数的40.8%。

　　综合全国湿地污染的主要案例分析表明，违法成本低，违法污染湿地者受益，全国人民买单的现象普遍存在。著名的渤海湾石油泄漏导致大面积渤海湾湿地污染，违法成本可能仅只有实际环境恢复成本的万分之一。我国南方大部分湖泊污染的主要原因更是明目张胆地牺牲公众利益，获取小集团(个人)利益的集中表现，猫捉老鼠的游戏年复一年的上演，根本原因是处罚轻、没有实施严格的环境违法追责制。

　　重大水利工程对湿地生态系统的负面影响往往被忽略

　　现今，我国已建成大中小型水库88000多座，总库容为7200亿立方米。水利工程带给人们惠益的同时，对生态系统也带来了许多不利影响，其中许多影响甚至是长期的且不可逆转的。例如水利工程建设会对区域局部气候、水文节律、河流形态、泥沙沉积、水质以及生物多样性产生影响。而这些影响一旦使湿地生态特征的变化超过了其可接受的变化范围，就会导致湿地生态系统的退化，甚至造成湿地生态系统结构及功能的崩溃。目前，长江流域仅有洞庭湖和鄱阳湖与长江仍保持着天然联系。鄱阳湖与洞庭湖是东亚一澳大利亚西亚迁徙路线上鹤类及雁类最重要的越冬地。然而，自2003年三峡水库蓄水运行后，长江中下游的水沙输送与水文节律发生了明显的变化。这些水文节律的变化使鄱阳湖和洞庭湖作为越冬水鸟和众多鱼类庇护地的价值受到严重威胁。如近年来鄱阳湖与洞庭湖的严重干旱就与长江三峡水利枢纽工程的运行息息相关。近年来，长江中下游一些濒危水鸟物种种群数量及分布范围的变化与三峡水利枢纽工程导致的水文节律变化有关。

　　出现这些问题的原因包括环评不深入，即使有明确的负面影响的结论，也往往被要求弱化这些影响，以便让位于局部的经济发展。以致出现牺牲公众利益，服务少数人利益的局面。

　　科学研究工作处于起步阶段，一些重大科学问题亟待攻关

　　我国目前正处于工业化和城市化快速推进阶段，湿地产品需求和生态需求不断增加，但天然湿地数量减少、栖息地破碎化、湿地功能退化的基本趋势并没有扭转。为了加强我国湿地资源的保护与合理利用，必须提高湿地保护的科技支撑能力，一些重要的科学问题亟待破题研究，包括湿地生态特征描述，湿地监测与评估技术、湿地生态补偿机制等。

　　我国湿地保护与管理对策

　　为切实保护我国湿地，维持国土安全和可持续发展的基础，有必要针对上述湿地保护存在的问题，制定有效的对策。因此，近期我国湿地保护的主要对策应包括：一是建立并完善湿地保护法律体系，尽快出台湿地法，或国家层面的湿地保护条例，明确湿地在国土资源保护、国家生态安全的地位;二是加强湿地保护管理部门的能力建设，提高其在湿地生态系统综合管理的能力，强调流域综合管理、候鸟迁徙路线栖息地综合管理的理念，并给湿地类型自然保护区管理机构授予湿地综合管理权;三是加大污染治理力度，严格实施的谁污染谁治理的制度，显著提高污染处罚力度，提高违法成本;四是提高环境影响评估在重大工程决策的权重，实行环评“一票否决”制，同时，对环评机构实行追责制度，杜绝环境影响评估走过场，对环评机构及其环评结论实行公示，给予足够时间，广泛吸纳公众环评意见，减少重大工程对湿地生态系统的破坏;五是加大湿地保护与管理的科技投入，加强对湿地监测与评估技术、湿地生态补偿机制的研究，构建湿地保护的科技支撑体系。

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