目前水资源保护建设的新制度策略

　　在当下应该如何去加强对水资源建设管理应用呢?又该如何去发展资源环保技巧呢?本文主要从我国确立水资源开发和水资源的流域化与区域性管理以及建立水权制度与水资源交易市场还有节水优先,创建节水型社会等各个方面做了详细的介绍。本文选自：《水资源与水工程学报》,《水资源与水工程学报》Journal of Water Resources and Water Engineering(双月刊)曾用刊名：西北水资源与水工程，1990年创刊，为立足西北面向全国的有关水资源与水工程方面的综合性学术类刊物。主要报导水资源与水工程领域的有关学术论文、专题述评、区域发展战略与对策，以及水工程、水管理、水环境、水利经济等方面的科技成就。读者对象主要是水利、环境、能源、交通、建筑、农林、国土整治及地学等从事与水资源有关的科研、设计、施工、管理、教学的科技人员和大专院校师生。

　　摘要：水权制度是划分、界定、实施、保护和调节水权,明确政府之间、政府与用水户之间以及用水户之间责、权、利关系的规则,水权制度是现代水管理的基本制度,是法制、体制和机制等方面对水权进行规范和保障一系列的总称。水权制度体系主要由水资源所有权制度、水资源使用权、水权流转制度三部分内容组成。

　　关键词：水资源,环境保护,自然资源

　　Abstract: the water right system is divided, definition, implementation and protection, and adjust the water rights, clear between government, between the government and the water users and water user of the responsibility, right, the relationship between rules, water right system is the basic of modern water management system, is the rule of law, system and mechanism, etc, to regulate and guarantee the water rights to a series of the floorboard. Water right system is mainly composed of system of ownership of water resources, water resources, water rights transfer system of three parts.

　　Keywords: water resources, environmental protection and natural resources

　　当今世界,水资源已经不再是“取之不尽,用之不竭”,而成为了一种有限的资源。如何才能合理调节有限的水资源,让最大多数的居民和企业有水可用,并力争做到可持续化地用水,乃是各国都急需考虑的一个问题,水资源已成为重要的战略资源。水资源的开发利用保护水平与社会经济和科技发展水平紧密相联,可利用的水资源数量已经成为一个国家综合国力的重要组成部分。我国实施水资源管理的“三条红线”与“四项制度”根据水利改革发展的新形势新要求,在系统总结我国水资源管理实践经验的基础上,2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度,确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”,从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。针对中央关于水资源管理的战略决策,国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。该文件共分5章20条,明确提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则、目标任务、管理措施和保障措施。主要内容概括来说,就是确定“三条红线”,实施“四项制度”。

　　1、我国确立水资源开发利用控制的“三条红线”。

　　一是确立水资源开发利用控制红线,到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。二是确立用水效率控制红线,到2030年用水效率达到或接近世界先进水平,万元工业增加值用水量降低到40立方米以下,农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。三是确立水功能区限制纳污红线,到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内,水功能区水质达标率提高到95%以上。为实现上述红线目标,进一步明确了2015年和2020年水资源管理的阶段性目标。

　　2、我国确立水资源开发利用的“四项制度”。一是用水总量控制。加强水资源开发利用控制红线管理,严格实行用水总量控制,包括严格规划管理和水资源论证,严格控制流域和区域取用水总量,严格实施取水许可,严格水资源有偿使用,严格地下水管理和保护,强化水资源统一调度。二是用水效率控制制度。加强用水效率控制红线管理,全面推进节水型社会建设,包括全面加强节约用水管理,把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程,强化用水定额管理,加快推进节水技术改造。三是水功能区限制纳污制度。加强水功能区限制纳污红线管理,严格控制入河湖排污总量,包括严格水功能区监督管理,加强饮用水水源地保护,推进水生态系统保护与修复。四是水资源管理责任和考核制度。将水资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系,县级以上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。

　　抓紧细化实化具体落实方案和配套措施,加快落实最严格水资源管理制度,切实发挥政策效力,实现水资源管理的新跨越,以水资源的可持续利用保障经济社会长期平稳较快发展。建立健全“依法行政、依法治水、依法管水”的法律、法规及管理制度,加快建立水权制度与水资源交易市场.

　　1、建立健全“依法行政、依法治水、依法管水”相关的法律法规。为了依法有效地管理好水资源,应尽快制定各种水资源管理的实施细则及管理办法,形成一个比较完备的水资源管理法规体系,并依法加强执法机构和执法队伍的建设,切实做到依法行政,依法治水,依法管水;改变“九龙治水”的局面,进一步建立与完善国家层面建立水功能区与水功能区监督管理的法律法规。同时,建议成立一个委员会,统一管理协调,缴纳水费建议分为水资源税和水费两种,改变目前水价偏低的状况,形成合理的水价构形成机制,增强人们水的商品意识和节水意识。

　　2、加强水资源的流域化与区域性管理。2012年年初的中央一号文件中提到,要严格取水许可审批管理,对取用水总量已达到或超过控制指标的地区,暂停审批建设项目新增取水;对取用水总量接近控制指标的地区,限制审批新增取水。水资源是一个庞大的动态循环系统,水存在范围的广泛性、存在形式的流域性、跨地域性及与各行各业联系的紧密性,决定了其管理和保护也必定是一项重大复杂的系统工程。因此,为使水资源管理和保护取得成效,进入一个有序的状态,必须建立一套有序、合理、高效的管理体制,创立管理链,如水利部—流域—省(自治区、直辖市)—地市,分级分层管理,明确权利和职责,制定目标责任制。要做到流域化管理和区域性管理相结合,从大到小,由点到面,从主流到支流,遵从小面服从大面,支流服从主流的原则,下一级水行政管理部门在上一级水行政管理部门的监督管理下工作,区域性管理处于流域化管理的监督指导下,流域化管理依托区域性管理落实各项措施和方案。就各级行政区来讲,地区水资源保护应遵从各流域做好水功能区划分和水资源保护规划的编制工作,并在流域规划的基础上制定地区水资源保护规划。为处理好水资源开发利用和保护的关系,国务院近期批复了《全国重要江河湖泊水功能区划》。

　　水功能一级区分为保护区、保留区、开发利用区、缓冲区,二级区划在一级区划的开发利用区内,分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类。目前一半以上的重要江河湖泊水功能区还没有被监测。全国重要江河湖泊水功能区监测覆盖率还不到50%。

　　3、加快建立水权制度与水资源交易市场。水权称为水资源产权,具体包括水资源的所有权、经营权和使用权。水权制度的起源与水资源的紧缺密不可分。在水资源相对充足时,水资源被当作公共财产使用,但水资源相对紧缺而导致人们相互争夺时,水权制度不可避免的出现了。在坚持可持续利用、效率优先兼顾公平原则基础上,建立和完善国家水权制度,充分运用市场机制优化配置水资源,建立适合我国国情并适应市场经济体制要求的水资源交易市场。同时,水权流转交易是一个巨大的市场。在取用水总量的控制,再生水资源就可以像碳交易一样进行交易,这将催生另一个基于水资源总量控制下的再生水资源水权交易市场。在此基础上,国家还应尽快出台将水资源费改为水资源税等相关政策。建立以节水优先,治污为本,多渠道开源的再生水资源市场水资源合理利用是一个不可忽视的问题。目前,全国各城市缺水趋势将异常严峻,如何激励增加水源成为城市发展的一个重大课题。在可以选择的各种办法中,“大力推广使用再生水,实现水资源循环利用”是最有效的办法。“十二五”期间,我国将根据水资源条件,确定城市发展规模,合理工业布局,调整产业结构;通过发展循环经济,推行清洁生产,从源头和生产过程减少水资源消耗;鼓励废水循环利用,提高用水效率。同时包括重点工程的建设、示范项目的推广、新型技术的推动等。整体而言,水资源节约不仅体现在行业本身,更多的是通过市场产业结构的调整,循环经济的发展创造更多的机遇。让市场成为调节水资源的龙头,从而推动节水市场的形成与发展。

　　1、节水优先,创建节水型社会。要合理利用、节约使用。改变落后的农业灌溉方式,发展节水农业。工业用水要发展水的重复使用和循环使用。大城市的生活用水可否考虑建立两套供水系统,一套是饮用水供水,一套是一般生活用水供水。在国家发展过程中,选择适当的发展项目,杜绝水资源浪费。同时需要采用良好的管理和技术手段,提高水资源利用率。积极发展节水的工业、农业技术,大力推广应用节水器具,发现并杜绝水的漏泄,包括用水器具及输水管网中的漏泄。

　　2、治污为本。这要求我国的水污染防治战略应尽快实行调整,从末端治理转向源头控制和全过程控制。

　　我国目前还有大量的工业企业仍然是粗放型的生产模式,工业废水处理并不理想,即便实现了达标排放,还是有大量的污染物排入了江河湖泊中,污染程度已经超过了河流湖泊自身的环境容量。随着经济的发展,工业废水的排放量还要增长,污染物也会随着增加。如果大力推行清洁生产,实行污染物排放的源头控制和全过程控制,污染物排放会有较大幅度的削减,工业生产也可以做到增产不增污。随着我国经济的发展,污水排放量与日俱增,国家逐年加大对污水处理行业的支持和投入,近年来污水处理行业营业收入从2003年2.63亿元增加到2009年年底的93.16亿元,复合增长率达到89.27%,毛利率也从2007年的6%提高到2009年的20%。随着国家对污水处理行业的支持力度加大和工业化的发展,未来污水处理行业收入和毛利率水平还将继续提升。在相关政策的刺激下,“十二五”期间,工业废水市场将会进一步发展,污水回用将成为新的投资领域。有关数据显示,2008年,我国人均GDP为22698元人民币,污水处理率为66%。1985年,美国人均GDP为17682.25美元(剔除美元和人民币币种不同因素的影响),污水处理率达到74%,并且,在随后10多年时间里,美国污水处理进入了黄金成长期。

　　3、多渠道开源,提高再生水资源利用率。这主要指开发非传统水资源。

　　为了提高供水能力,过去主要着眼于传统水资源的开发即当地的地表水和地下水开发,当发现地下水水位持续下降和地表水逐渐枯竭后又想到远距离调水。远距离调水除了需要十分昂贵的基建投资和运行费用外,还有施工、管理等各方面的困难,同时对生态环境的影响是近年来人们关心的又一重要问题。现在世界各国对水资源开发利用纷纷转向非传统水资源,即再生水的开发。再生水,俗称为中水,主要是指城市污水或生活污水经处理后达到一定的水质标准、可在一定范围内重复使用的非饮用杂用水,其水质介于自来水(上水)与污水(下水)之间。我国工业用水重复利用率只有60%,城市废水利用几乎没有。而一些发达国家再生水利用率则较高,例如以色列再生水回用率高达100%,几乎是做到污水零排放的程度,新加坡再生水回用率也可达70%-80%。为此,环保部发布的《重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》提出,到2015年我国再生水利用率力争提高到15%。另外,随着技术进步,海水淡化成本趋低,并且海水可以直接用作工业冷却用水和冲洗用水。

　　香港很多公用卫生场所的冲洗就是采用海水。“十二五"期间,我国将实行对超额用水加征水费来补贴再生水利用,并计划对再生水免征水资源费、增值税,对再生水经营企业免征营业税、所得税等多项优惠措施。城市废水的再利用不仅减少了污染,还可以缓解水资源紧张的矛盾。再生水是经污水处理厂处理的达标水,具有不受气候影响、不与临近地区争水、就地可取、稳定可靠、保证率高等许多优点。虽不能饮用,但它可以用于众多水质要求不高的场合,如工业用水、冲洗、喷洒和浇灌用水等。多渠道筹集资金,为规划项目的完成提供保障。

　　“十一五”期间,通过发改委的国债资金、财政部的“以奖代补”专项资金,地方配套资金的到位,以及社会融资渠道的拓宽,保证了规划项目的完成度达到83%,比“十五”大幅提高23%。预计“十二五”规划仍将以类似形式得到高程度落实。《2008—2020年中国环境经济形势分析与预测》报告称,未来5年、10年,我国废水治理投入将分别达到1.27万亿元和1.56万亿元,其中用于工业和城镇生活污水的治理投资将分别达到5753亿元和5578亿元。再生水资源市场增长迅速,目前全球市值5000亿。相关业内人士预测2020年,再生水资源市场可达到1万亿美元。

　　水处理巨头芬兰凯米拉集团总裁兼首席执行官称,随着亚洲经济与人口的增长,至少做出一半的贡献。我们要充分认识我国水资源环境的严重性,确立废水也是可利用资源的观念,借鉴以色列等先进国家的做法,把再生水利用作为国家水量平衡的重要组成部分,作为一项基本国策,写入我国水资源管理的法规和制度中。各地城市要把城市再生水作为非传统的水资源加以开发利用,并纳入城市发展的总体规划,其利用比例作为一项重要环境指标列入各级干部的政绩考核中,也同时列入环保城市和文明城市等各种评比中。一个城市对水资源的开发利用,既要满足当代人的需求,又不危及后代人需要,再生水的循环利用,可以大大缓解市政供水和用水的矛盾,既能有效节约清洁水资源,又能减轻水环境污染,是实施可持续发展的重要措施和我国资源利用的一项重要国策.

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文章名称： 目前水资源保护建设的新制度策略

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