世界军事工业市场化发展趋势

　　市场化与工业化是经济现代化的两个主要层次，而市场化是经济现代化的基础与前提，这可以说是对世界和中国经济现代化过程的一种概括。其重要标志是包括：16世纪以后欧洲经济现代化(实际上也是世界经济现代化)是从市场化起步到工业化，然后市场化与工业化互相促进的过程。中国近代时期经济现代化是从流通领域即市场化开始，从流通领域到生产领域(工业化)，然后市场化与工业化相互促进的过程。苏联在20世纪20年代到80年代，中国在20世纪50年代到70年代，以及其他社会主义国家，离开市场化基础搞工业化、现代化，后来又回到以市场化为基础搞工业化、现代化的过程。这些过程反映了500多年来世界经济发展的一条规律。在国防经济领域，近年来，为了减少政府开支，促进军工企业走向市场，开展多种经营，提高劳动生产率和引进外资，提高军事工业的竞争能力，许多国家在保持军工关键技术及核心生产能力的前提下，都进一步在不同程度上对国有军工企业实行“股份制”或私有化，以扩大企业的自主权，增强发展活力，大大地推动了军事工业的市场化进程，显示出军工产业在新世纪的一个重要发展趋势。

　　1、西方国家军事工业的市场化发展趋势

　　美国的军事工业一直是以私营企业占主导地位的，但还仍然进一步推进私有化。而且在未来，“合并将继续进行”，最终“将诞生一个由私人拥有并运行的军火系统。” 在其他西方国家，德国、英国、瑞典等国的军事工业也一直是以私营企业为主体，只有法国、意大利、西班牙等国是国有企业占主导地位，私有化成分较少。但从20世纪90年代中期开始，这些国家相继也开始推进私有化。 近年来，“每一个主要的欧洲军事工业公司已经在不同程度上私有化了，或者已经采取了某种形式的“市场化。” “西欧2/3武器是由私人公司生产的。”

　　竞争是市场化的基本要素，竞争必须建立在市场化的基础上才能真正发挥效用。如果没有市场化，竞争也只能是非常有限的。为激励军事工业的创新性、保持武器装备的先进性、降低国防采购成本，美国国防部长期坚持在采办过程中采用竞争政策，确保在一个项目的整个寿命周期内都存在相互竞争的供应商，确保主承包商对主要和关键的产品和技术形成有效的竞争、允许符合资格的国际厂商参与竞争，同时要考虑对工业基础的影响。联邦政府的诸多法律都对竞争提出了要求，包括《国防合同法》、《合同竞争法》、《诚实谈判法》、《购买美国货法》、《小企业法》、《国防拨款授权法》、《国防拨款法》等。《合同竞争法》中规定，签订军品合同应进行全面公开的竞争，并且规定对于大部分国防采办项目，不应采用封闭的投标方式，可以采用兼顾质量和价格的全面和公开的竞争。《反托拉斯法》对参与竞争的企业合谋提出竞标，采取统一合同价格，合谋采取统一定价方法，轮流以低价谋取政府合同，合谋共同分享交易额以及其他多种违反商业竞争原则的行为进行了限制。

　　由于冷战后军事工业界的大规模并购，承包商的数量骤减，使得美国防部必须在创建精干的工业体系和维持良好的竞争状态中找到折衷点。为此国防部通过制定一系列政策努力营造新的竞争环境，改变以市场为杠杆的完全自由竞争的模式，形成通过对工业界进行一定监控的受控竞争模式。这些政策和措施包括：①评估军事工业公司并购。美国防部根据国防部指令5000.62“主要国防部供应商的合并或收购对国防部项目的影响”建立了一套正规和严格的评估程序，要求国防部会同司法部和联邦贸易委员会评估各方面的利益。②监督子承包商竞争。国防部出台的监督子承包商竞争的政策要求国防部项目经理和合同官员对承包商选择过程加强监督，并可以在适当的时候给予恰当干涉。③关注反竞争组队问题。国防部针对部分防务承包商违背竞争原则联合竞标的问题出台了一项政策，要求项目经理和合同官员对主承包商或者子承包商层次的联合组队方式进行严查，以便阻止实质上的垄断行为。④防务产品的未来竞争。国防部还发布了有关政策，要求考虑其采办和技术战略以及预算计划对未来竞争的影响。

　　英国在1987年之前曾有许多国有军工企业，在撒切尔夫人执政期间开始了国营企业的私有化运动，军工企业也不例外地被卷人其中。英国在军工企业私有化方面采取的措施主要是：一是转让财产所有权，通过一次性或分阶段，部分或全部出售的方式进行。二是不改变财产所有权，将国营企业的部分或全部业务承包给私人企业经营。到20世纪90年代初期，国防部已将全部国有军工企业卖给了私营企业，仅留下国防科研单位由国防部直接经营管理。近年来，英国政府决定将最主要的国防科研单位国防鉴定与研究局(DERA)的大部分研究部门推向市场 ，出售给私营企业。在市场竞争方面，以前，英国国防部与工业界签订的承包合同主要形式是基于成本的合同，缺乏竞争性;国防部没有形成对厂商的有效约束机制，武器装备可靠性差、超概算、延期交付等现象比较严重。近些年来，英国国防部进行了一系列的采办政策改革，旨在通过引入竞争机制和采取商业化的做法，解决采办过程存在的问题，以取得最佳采办效益。其具体措施主要有：(1)绝大部分合同的签订采用竞争形式，允许国外承包商参与竞争;(2)在采办项目各阶段引入竞争性合同。(3)以全寿命费用管理取代过去单纯的采购费用管理;(4)在非竞争合同方面，要求在分承包合同层次引入竞争机制;(5)取消成本加成合同，更多地使用固定价格合同以及目标成本激励合同;(6)增加限制性合同条款;(7)采取主承包商制度，转移采办风险;(8)扩大合同承包商数目以提高竞争范围和程度。2002年10月，英国国防部的政策文件第5号关于军事工业政策部分专门列出“竞争政策”。该文件指出，竞争是充分利用国防预算的最好的采购战略。竞争不仅能够利用现有的经费按时为部队提供世界水平的武器装备，而且可以使英国军工企业赢得国外项目。英国规定，主承包商和转包商都要实行竞争机制。近些年，英国又吸取了美国的经验，对于大型武器的招标项目在拟订标书之前先组织现场演示，通过演示选择几家公司进行竞争，从中选出中标者。英国为了在国防科研和生产中推行竞争机制，国有军工企业已经全部私有化，国防科研机构也进行了大改组，将一大部分国防科研机构推向市场。与此同时，英国还鼓励军工企业在国内外参与武器装备项目的竞争，让国防科研机构和军工企业在更广阔的领域运用竞争机制。英国国防部竞争性合同在整个合同中的比例渐年上升，节约了大量采办费用，成本超预算、延期交付等问题得到缓解，而且明显提高了英国军事工业界在国内国际市场上的竞争力，特别是英国武器装备出口占世界军火贸易的比重有了很大增加。

　　法国军事工业长期以来一直在国家的高度控制之下，武器装备的研制生产绝大部分由国防部所属的军工厂和国有企业承担。冷战后，为适应国际战略环境的变化以及建立欧洲统一军事工业的需要，法国对军事工业结构进行了全面的调整，主要做法是将原属于国防部的兵工厂和造船厂逐步推向市场，并通过转让、降低国家在国有军工企业中的股权等措施，实现军工企业的私有化和部分私有化，使其面向国内国外两个市场，提高对市场的适应能力和竞争能力，改变军工企业过分依赖国家的状况。法国还成立了以财政部牵头的军事工业私有化委员会，制定了军事工业私有化的规划，确定了军事工业私有化的进程，明确了实施私有化的企业。法国在军事工业企业私有化的过程中同时加强了管理，如限制国外公司的收购和控股，以保证军事工业的保密性和独立性的特殊要求。法国军事工业的竞争政策以往并不突出，但近年来，法国国防部明确提出了鼓励竞争的采办策略，特别是在分系统和设备一级主张开展竞争，而且若在主承包商一级只有一家不能开展竞争时，还要保证在欧洲范围内进行竞争，若主承包商在欧洲只此一家，价格的谈判和控制以及生产能力的合同目标都必须十分透明;主承包商被确定后，在选择分系统承包商和供应商时应最大限度地实行公开竞争，引入以成本-价值分析为基础的竞争机制。为了确保合同竞争的公平性，国防部武器装备总署与企业共同发布了公平竞争的规则。对于每一项重要的合同，都要求制订采办计划，而且要确保合同签定的透明度。武器装备总署对三军所需的武器装备的研制和生产实行公开招标制度，通过平等竞争选择主承包商。

　　另外，意大利近年来为提高军工制造业的效益和生产能力，改进产品质量，也对军事工业的产权结构开始不断地进行改革，国营军工企业正在迅速向私有化方向发展。意大利政府还专门成立了军事工业局，计划用几年时间实现军事工业的私有化。日本防卫厅在采购军品时采取公开招标，以促进企业间的竞争。《武器装备生产开发基本方针》和《武器装备研究开发振兴方针》是日本比较规范的国防科研生产政策，其中就有引入竞争机制的不少内容。

　　2、转轨国家军事工业市场化发展趋势

　　冷战后，最引人注目的是转轨国家军事工业的私有化。一般地说，计划经济国家在经济体制转轨期间，面临的一个共同问题就是体制的急剧变化可能导致产业结构向不符合整体利益的方向演变，在军事工业领域内，则突出表现为对国家安全可能带来的不利影响。由于这些国家的军事工业都是建立在计划经济体制下的国有基础上的，而且普遍规模较大，因而其私有化的进程更为突出。俄罗斯在前苏联解体后，很快就开始对军事工业的管理体制进行改革，其基本方向就是从计划经济转变为市场经济、建立多种所有制混合经济，国防科研院所和企业实行自主经营，参照西方体制实行军方主导的武器装备采办制度。关于国防企业能否搞多种所有制的问题，前期曾有很大争议。有些人认为，国防企业实行私有化将导致军工体系瓦解、国有资产流失和国防科技成果失密，俄罗斯将丧失唯一高度发达的科研与生产密切结合的工业部门，严重影响国家安全。但俄罗斯政府最终还是在继续推进私有化。1992年，俄颁布了《公司法》、《外国投资法》、《私营法》、《改革国有企业和国有企业自愿联合成联合股份公司的组织措施》的721号总统令以及《实行俄罗斯私有化证券制度》的490号决议案。到当年底，所有按国家规定应该实现私有化的公司都制定了私有化计划。私有化也成为了俄军事工业的重要改革措施。这标志着俄政府最终决定将军事工业从单一的国家所有制形式变为多种所有制形式并存。所有制的具体形式包括国家(联邦和地方政府)所有;个人和家族成员所有，或由经济团体伙伴所有;联合股份公司所有;经济学会和劳工集团所有;合资公司所有。对有发展前途的高技术综合体和国防能力必不可少的企业及研究机构仍保持国家所有。对飞机及电子工业等重要产业，国家采取控股管理。在推进私有化过程中，为稳定军事工业、保证国防订货任务的落实，俄政府规定由国家资产委员会、军事工业委员会及国防部拿出不能实行私有化企业的名单，由有关部门制定有关法规条例，明确政府对这些企业承担的责任;实行私有化的企业必须与政府签订合同，保证国防订货任务的完成;在实行股份制的企业中，国家所持有股份必须保持3年以上，所得红利用作军转民费用。同时，俄政府较大幅度地调整了军事工业中国有企业的比例。由于继续维持庞大的军事工业体系已无必要也没有足够财力支持，因此也将国有军事工业企业的部分资产出售。鉴于在私有化和股份化过程中，部分与军工有关的冶金、轻工及化工企业不顾国防生产的利益而自主发展，从1996年起，俄政府着手整顿改革中出现的混乱局面，对军事工业企业私有化作了限制。当年发布的《关于确保国防综合体企事业单位私有化效益的措施》的总统令，要求通过专门委员会对企业的私有化情况进行审议，确定了480个军事工业核心骨干单位，对这些不允许私有化的企业，政府从计划、资金、材料、人员等方面给予重点支持。1999年，俄杜马通过了两项关于国防关键企业反破产和反私有化的法律草案，以保护核心军事工业，加强国家对关键工业的控制。目前，俄军事工业的所有制形式，根据企业的重要性，分为国家所有制、国有制与股份制相结合(部分私有化)、股份制(完全私有化)三种形式。其中主要部分是以国家控制其大部分股权为基本形式的股份制企业。在俄2000家大型和特大型军工企业中，已有1300多家实行了股份制，其中有500家是国家控股，600家是非国家所有制为主导。

　　然而，这些年俄罗斯军事工业股份制改制并没有达到预期目标。由于政府没有能力对联邦资产进行有效的管理，缺乏完善的法律制度，致使国外企业，尤其是国外直接竞争者，大量收购俄罗斯军事工业的股份。这样不但使军事工业保守国防秘密无从谈起，而且国外公司也很容易获取俄军事工业的技术工艺、情报等，同时还可以影响和控制俄军事工业的发展方向。为此，俄罗斯政府后来又规定在军事工业股份制改造中，严格限制把股份卖给外国企业。

　　在军事工业竞争政策方面，俄罗斯政府批准的《俄联邦国家国防订货法》正式把国防订货合同制确立下来。其规定，军方批准武器项目研制或生产计划后，由武装力量装备部或各军种装备部等订货主体通过公开竞争选择承包商，与选定的承包商签订合同，并对签订的合同实施管理。该法还明确规定，“除动员能力外，国防订货计划的落实应在竞争的基础上进行”。在选择承包商时，国防订货承包商的选择要在平等的基础上进行，无论属于何种所有制形式的科研生产单位，只要它具有完成国防订货任务的许可证，都可以成为国防订货的承包商。在俄罗斯国家国防订货中，签订合同的基本方式有公开竞争、非公开竞争、竞争性报价、非竞争性程序、承包商主动报价等。

　　3、发展中国家军事工业市场化发展趋势

　　大多数发展中国家由于经济实力有限，采用国营有利于集中有限的资金和人才，因而军事工业大多数是国营或受国家控制，但对一些较发达的国家也开始推进私营化，特别是印度、以色列等国。

　　印度军事工业长期以来由政府垄断经营，但从1993年起，决定实施军工企业私有化计划，加快以许可证方式向私营企业全面开放，并允许外国企业直接投资军事工业，但规定了外商直接投资额不得超过26%，这是印度国有军工企业迈向市场经济的一个重要步骤。其邻国巴基斯坦也积极鼓励私营企业参与军工生产，并制定了一系列优惠政策，如私营企业参与国防生产可免除进口原材料的应用税和关税、提供贷款和免税期、对军工产品给予补贴、以优惠的利率向兵工企业提供货款、军工企业可在一定时期内免交所得税和公司税等。以色列政府20世纪90年代末开始将推行私营化作为军事工业改革的重要步骤，但某些重要的国防研究和发展部门不能私有化。对国有军工企业也给予了更多的经营自主权，以提高经营活力、出口能力和竞争能力，多家生产高技术武器装备的大型国有军工企业已被赋予生产民品和出口自研产品的权利，成为独立经营的经济实体。

　　另外，近些年来，许多国家也非常重视对从事军品科研生产的中小企业发展的支持，以不断扩大军事工业基础和市场化程度。美国国防部在每个财年都努力使小型企业占国防部国内合同总额的比例保持在一定水平之上。法国国防部建立了与中小企业的联系机制，及时向它们通报军品发展计划，提供参与计划的机会;并为中小企业保留一定比例的研究计划。德国始终采取对中小型军工企业保护的政策，通过中小型企业的竞争来降低成本，提高产品质量;国防部制定的《联邦国防订货任务分配原则》明确规定了总承包商必须用竞争手段向分包商分配订货任务，而且必须让中小企业参与竞争;申请担任总承包商的企业必须明确该项任务中那些部分转包给中小企业，并说明转包给中小企业的任务占总任务的百分比，而且国防部在选择总承包商时将此作为一项重要条件。日本也高度重视扶持中小企业发展，如根据《中小企业开拓新领域协调法》对这些企业在补助费和税制上实行优惠政策，按照每年度内阁会议决定的《关于中小企业国家合同方针》，在防卫厅设置协商窗口，向中小企业提供每年度需求项目订货信息，还对军品产值在企业销售额中占比重较大、拥有自行研制的独特技术或诀窍的中小企业尽量做到分散订货，让中小企业有更多的机会获得军品订货，以使众多的中小企业形成一种合理有序的竞争局面。

　　从历史的角度看，军事工业的内涵一直是随科学技术和社会生产力的发展而动态变化的。当前，人类社会正在由工业时代向后工业时代和信息时代过渡，科技革命浪潮汹涌，以信息为核心的武器革命正在不断展开和深入，信息武器、网络武器、计算机武器等新概念武器层出不穷，军事工业的基础和内涵也在发生着巨大的变化，正在引发新一轮世界范围的重大军事变革。21世纪的战争，将是以信息为核心的新概念武器和传统武器相结合的整体力量的较量和对抗。为此，世界各主要国家都在殚精竭虑地研制各类信息战进攻与防御的装备与手段，以抢占未来战争的制高点。军事工业的发展也在向着更加注重信息化武器研制生产和武器实现信息化的方向发展。随着未来军事工业基础的大大拓展和军民两用技术的迅速发展和越来越重要的地位和作用，军事工业市场化将进一步成为一种必须和必然出路。

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