招标文件对施工阶段项目管理的影响

　　这篇施工管理论文发表了招标文件对施工阶段项目管理的影响，每个项目在施工之前都会进行招标，而招标文件则是将工程施工阶段项目管理中的人员资格标准做出了详细的规定，然后再由监管机关进行严格的把关，所以招标文件的书写是很重要的，论文总结了招标文件内容存在的瑕疵，并给出了几点建议。

　　关键词：施工管理论文,招标文件,施工阶段项目管理,现场专业人员

　　自2014年9月1日印发《工程质量治理两年行动方案》(建市[2014]130号)以来，住建部在其官方网站上分批通报了全国多项存在质量问题或转包或违法分包行为的工程项目。2016年11月24日江西宜春丰城发电厂三期在建冷却塔施工平台发生坍塌，造成74人遇难2人受伤的特别重大安全责任事故。一时间引发了全社会对工程施工阶段项目管理的强烈关注。冷静思考后我们认为，虽然上述质量问题和安全事故发生在施工阶段，其产生的原因也是多方面的，但在工程招标文件中就存在问题而在工程施工阶段集中显现应是原因之一。笔者曾在《招标与投标》杂志2015年第6期上发表过“关于建筑工程施工招标文件几个相关问题的探讨”一文，探讨了施工招标文件存在的主要问题和解决的对策建议[1]，下面从招标文件对施工阶段项目管理影响的角度再进行探讨。

　　一、项目班子人员岗位资格

　　不符合要求对项目管理的影响根据《建设工程项目管理规范》(GB/T50326-2006)的规定，项目管理组织是一个团队，其构成应适应自身承包范围的需要，并在人数、专业、岗位资格上满足相应的要求[2]。在项目层次，项目经理和技术负责人属于决策层，项目中标后由企业以文件的形式任命，国家也规定了他们的任职资格，这里不作讨论。我们只讨论项目管理班子中处于操作层的现场专业人员的任职资格对项目管理的影响问题。按照《建筑与市政工程施工现场专业人员职业标准》(JGJ/T250-2011)的规定，现场专业人员包括：施工员、质量员、安全员、标准员、材料员、机械员、劳务员和资料员，即通常所说的“八大员”。其中施工员、质量员、标准员又分为土建施工、装饰装修、设备安装、市政工程四个子专业[3]。

　　1.申请参加施工现场专业人员职业能力评价的资格要求《建筑与市政工程施工现场专业人员职业标准》对申请参加施工现场专业人员职业能力评价的资格作出了明确规定，即“应具有中等职业(高中)教育及以上学历、并具有一定实际工程经验、身心健康”方可参加由省级建设行政主管部门统一组织的职业能力评价。职业能力评价包括人员的专业学历、职业经历和专业能力三部分，专业学历以文化程度为评价指标，职业经历以现场职业实践年限为评价指标，专业能力以专业能力测试成绩为评价指标。只有三个指标都合格才能取得合格证书持证上岗[3]。施工现场职业实践最少年限和学历要求见表1。从表1中可以看出，中等职业教育是申请参加职业能力评价的最低学历要求，同时职业标准只是对相关人员的专业知识、专业技能提出了基本要求，而施工现场专业人员是建设工程施工阶段的直接管理者和操作者，其业务素质是影响工程质量和安全的关键因素，所以标准允许有关地区和企业根据工作需要提出更高的要求。

　　2.招标文件中项目班子人员配备要求存在的问题在实际招投标工作中有些招标代理机构由于缺乏招标工作经验或对标准规范在理解上存在偏差，招标文件只在形式上按照有关部门颁发的《标准施工招标文件》设置条款，内容上却不根据具体工程的特点作相应补充和完善，致使不同工程的招标文件“千人一面”，针对性不强，缺乏可操作性，也没有反映国家对项目管理的最新规定。在项目班子人员配备方面，有些招标文件对施工现场关键岗位专业人员只要求持证上岗，而对相关人员的专业、数量不作要求。调查发现，这样招标的工程在施工阶段往往因现场专业人员专业不对口、业务生疏或人员数量不够，管理能力不足，出现这样或那样的质量安全问题。

　　比如施工员、质量员、标准员岗位，由于土建施工、装饰装修、设备安装和市政工程工作差异比较明显，所涉及的专业知识、标准规范差别比较大，不同专业的人员不能互相代替。中国有一句古话叫“隔行如隔山”，如果安装专业的施工员、质量员去从事土建施工方面的施工管理，由于不熟悉专业技术和程序，管理工作就抓不住重点，更不会提前作好预判、采取有针对性的措施，施工现场就会出现混乱，甚至导致安全质量问题。根据工程规模或投资额的大小，有关部门对施工现场施工员、质量员、安全员的最低配备数量也作了规定，如果数量不能满足要求，现场管理也很难到位。对这样有缺陷的招标文件，虽然一些经验丰富的评标专家会提出疑问，但招标人往往会以招标文件没有规定不得作为评标依据为由予以否定。其实评标应当包括显示和默示两个方面的依据，招标文件中明确规定的是显示依据;招标文件虽没做出明确规定，但法律法规有规定的则应视为默示依据。

　　因为招标文件首先不能违法，其次招标文件不可能面面俱到把所有法条都列明，所以一份严谨的招标文件应明确投标文件应符合法律法规要求的兜底性条款。当然对默示条款的理解和适用，可能会受评标专家素质的影响而出现评标尺度不一致的问题，所以最好的办法是对那些影响择优的关键标准全部在招标文件中明示，有关部门也应该加强招标文件的合法性审查。为防止企业借用行为，曾有招标文件要求投标人提供本企业相关人员信息平台截图，审查项目班子成员截图时笔者发现，不少企业投标文件中配备的项目班子成员虽然按要求持有住建部门颁发的岗位证书，但他们其实并不具备入职资格：有的施工员、质量员、安全员竟然是幼儿教育、护理等非土建类专业，还有的现场职业实践年限不满足最低年限要求等。职业标准规定(表1)申请施工员、质量员、安全员、标准员、机械员岗位职业能力评价的人员所学专业必须是土建类或相近专业，并有一定的职业实践年限;非土建类专业人员在满足职业实践年限的前提下只能申请材料员、劳务员、资料员等专业性不强的职业能力评价。出现不具备资格也能持证的原因主要是审查不严、对职业标准理解不全面造成的，也说明公共服务平台刚刚建立还需要管理部门做好筛选和甄别工作，只有这样才能提供具有公信力的服务。建设工程的施工手工作业量大，操作人员水平良莠不齐，如果现场专业管理人员数量不足、专业不对口，工程施工质量和安全生产不出问题才是偶然。

　　二、招标文件内容存在瑕疵

　　对施工项目管理的影响招标文件由招标人或其委托的招标代理机构编制，体现的是招标人单方面要求，比如工期要求、质量要求、合同条件、最高限价等，它不仅是招标阶段的重要文件，对项目施工阶段也起着举足轻重的作用，因此其内容必须合规合法。招标文件发售之前有关部门对其的备案审查，目的就是要最大限度地减少招标文件的瑕疵。但招标实践中不少招标文件的内容存在瑕疵，甚至存在违规现象，不仅影响评标工作的顺利进行[1]，对工程施工阶段的项目管理也带来了不利影响。1.招标文件备案审查存在流于形式的情形当前有关部门对招标文件的备案审查更多的是形式审查，对具体内容的合法性、全面性、科学性关注不够。比如有的招标文件中所附主要合同条款仍然采用已停止使用的GF-1999-0201合同示范文本;还有的招标文件在质量要求中采用已废止的规范或标准;《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》(国办发[2016]49号)第四条明确规定“……在工程项目竣工前，已经缴纳履约保证金的，建设单位不得同时预留工程质量保证金”，但有的招标文件中仍然要求中标人既缴纳履约保证金又在支付进度款时扣留工程质量保证金;工程款支付方面，某项政府工程的招标文件规定“施工期间建设单位不支付预付款和工程款，工程竣工后视上级拨款情况分3年还清”等等。这些明显违规的招标文件都能发售出来，可见招标文件备案审查不深入，基本流于形式。

　　如果施工单位的投标文件(邀约)是根据过时的标准规范编制的(包括措施费用报价)，中标人在施工过程中的质量控制肯定不会主动采取最新规范标准，尤其是涉及造价增加时，给工程质量留下隐患。由于建设单位不支付工程款，更别说把2013合同示范文本通用条款第6.1.6条规定的按安全文明施工费总额的50%预付安全文明施工费落到实处了[4]，施工单位资金普遍紧张，再加上一些人片面地认为安全生产只有投入而没有产出，所以施工现场的安全生产很难做到规范化。2.工程量清单、控制价漏项工程量清单招标的特点是通过招标确定分部分项工程的综合单价，工程量清单作为招标文件的组成部分只是个大致的量，目的是为各投标人提供统一的报价基础。尽管工程量清单数量不准确工程结算时可以据实调整[5]，但是工程量清单准确与否，尤其是以控制价作为招标的最高限价对投标报价以及施工阶段的项目管理也有着很大的影响。如果工程量清单漏项，在施工过程中一旦发生费用索赔、工期索赔，就要启动合同规定的索赔程序，会增加项目管理的工作量。对财政资金投资的工程麻烦还会更大一些，众所周知，政府工程索赔的处理有着严格的程序，有的政府工程施工合同中就明确规定索赔额超过某一规定比例或数值时，索赔处理结果要经政府办公会审定。这样项目管理机构有关人员就会牵扯很大精力，要不停地向有关部门、人员解释等。

　　所以，招标工程的工程量清单和控制价应尽可能地准确，以避免或减少施工过程中发承包方之间产生纠纷。工程量清单和控制价漏项与编制人员的知识结构、工程管理经验和责任心有关。工程量清单和控制价编制人员一般对清单计价规范很熟，而施工现场管理经验相对不足，对现行施工规范、标准不熟悉，对建筑材料的市场价格(尤其是某些特殊材料的价格)，由于时间、责任心等原因不作深入调查和了解，在编制工程量清单和控制价时只是根据通常的施工方法来确定，致使工程量清单数量、控制价出现偏差。比如近年框架和框剪结构填充墙砌体中广泛采用的蒸压加气混凝土砌块，本身是一种性能优异的新型墙体材料，节能、利废、环保，保护土地资源，具有重要的社会、经济、环保效益。但是这种材料自身也存在收缩大、强度低、碳化性能差等缺陷，如果不采取有效的技术措施加以控制，就会导致砌体开裂、抹灰层空鼓等质量问题。因此，规范规定加气混凝土砌块的砌筑和抹面都要采用专用砂浆，抹面前要用专用界面剂先进行处理;砌块填充墙高度大于3m时应设置混凝土连系梁等[6]。

　　如果编制人员不知道规范规定，可能就会漏掉专用界面剂、混凝土连系梁等工程量，而只按普通混合砂浆对粉刷层计量等。再比如开挖深度大于5m的深基坑，属于超过一定规模的危险性较大的分部分项工程，基坑支护方案需要进行专门设计，并应经专家论证。如果编制人员按照不支护(自然放坡不受限制除外)的常规施工方法编制控制价，就会漏掉支护措施费，这项费用往往比较高，多达几十万甚至上百万或更高。工程量清单漏项不仅会给施工阶段进度款审核带来困难，还可能导致项目特征描述出现偏差，给日后留下纠纷的伏笔。严重的如果影响造价超过投资额10%以上，建设单位还要重新履行项目审批手续，影响工程建设进度。

　　三、几点建议

　　1.政府监管方面。住房和城乡建设主管部门应加强对职业培训机构的监管，防止社会培训机构单纯追求经济利益降低培训质量，杜绝不符合条件人员入职培训，把好施工现场专业人员资格关;严格按照《建筑与市政工程施工现场专业人员职业标准》，加强职业能力考核，提高岗位证书的含金量。招投标管理部门应加强对招标文件的合法性、合规性审查，确保那些针对性不强、缺乏可操作性的招标文件修改完善后仍不符合要求不再发售;对招标文件中违规的内容必须坚决改正。评标专家库管理机构应加强对评标专家进行包括职业道德、现行法律法规等内容的继续教育和培训，提高评标专家的履职能力，尤其要提高对法律法规相关条款的把握能力。每个主管部门监管上的缺失，最终都会反映在工程现场管理的不规范上，导致工程质量和安全生产事故的发生。住建、招投标等政府监管部门要形成联动机制，加强标后监管，防止招管“两张皮”，从监管的角度切实提高施工项目管理水平。2.提高招投标专业人员业务能力。招标文件编制人员、造价人员、招投标监管机构专业人员都要跟踪国家法律法规和有关项目管理的最新规定，加强对现行施工规范、标准、施工技术方面的学习，努力提高招标文件和造价文件编制、审查水平。3.建议公共资源交易中心，定期对积累的招投标相关数据(比如投诉问题、流标原因、标后监管等数据)分类梳理，分析后反馈给招标代理机构和监管部门，以提高招标代理和监管水平。

　　参考文献：

　　[1]刘勇，黄士勇.关于建筑工程施工招标文件几个问题的探讨[J].招标与投标，2015(6)

　　[2]GB/T50326-2006.建设工程项目管理规范[S].北京：中国建筑工业出版社，2006

　　[3]JGJ/T250-2011.建筑与市政工程施工现场专业人员职业标准[S].北京：中国建筑工业出版社，2011

　　[4]GF-2013-0201.建设工程施工合同(示范文本)[M].北京：中国建筑工业出版社，2013

　　[5]GB50500-2013.建设工程工程量清单计价规范[S][6]DB34/T5023-2015.蒸压加气混凝土砌块砌体和抹灰工程施工及质量验收规程[S]。

　　推荐阅读：《河北工程技术高等专科学校学报》(季刊)创刊于1990年，是由河北省教育厅主管，河北工程技术高等专科学校主办的国内外公开发行的学术期刊。

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文章名称： 招标文件对施工阶段项目管理的影响

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