预算绩效管理对国库工作的影响研究

　　摘 要：“用钱必问效，无效必问责”的绩效理念贯穿于财政活动全过程。本文首先全面阐述了预算绩效管理的概念，分析了我国预算绩效管理实践中存在的问题;其次总结了国外预算绩效管理的经验，研究分析当前我国国库工作与预算绩效管理的关系、全面实施预算绩效管理的方法、以及全面实施预算绩效管理下国库工作的改进路径等问题，讨论了全面实施预算绩效管理对国库工作的影响及相应的政策建议。

　　关键词：预算;绩效管理;国库

　　党的十九大报告中指出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年《政府工作报告》中提出要“全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全”。预算绩效管理成为政府和财政改革的一项重要内容，旨在改变财政管理上一直存在的“重投入、轻管理、重支出、轻绩效”的问题。国库作为财政预算执行的事中监督和业务办理部门，在全面提高预算绩效管理水平的要求下，相关职责也将随之改变。

　　一、预算绩效管理的基本概念

　　绩效是效率概念的延伸，指政府获得的有效公共服务与公共支出之比(政府绩效=有效公共服务/公共支出)。“有钱必问效、无效必问责”是政府财政活动的绩效管理理念，意为如何以省钱并快速的方式做好有效之事。

　　决定绩效的首要因素是有效的公共服务，即“办实事”，指各职能部门为服务对象提供认可的服务。另一因素为财政拨款，即“预算”，绩效实际是对拨款而言的，没有拨款就无所谓绩效，在同等条件下，拨款越少，绩效越高。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是政府为提高公共资金绩效，以产出和支出结果为导向的预算管理模式。重在强化政府预算和为民服务的理念，突出强调预算支出的责任和效率，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

　　二、我国预算绩效管理实践中存在的问题

　　(一)预算规模失控，财政支出膨胀及地方财政赤字严重

　　我国自2000年开始实施部门预算，采用“基本支出预算+项目预算”的模式，属于“办事预算”，比起“基数法预算”是重要的改革和进步，但这种预算模式容易造成预算膨胀。2003年以来，从中央到地方陆续开展了项目评价，评价的资金规模越来越大，预算膨胀问题越来越突出。据统计，2000—2019年，我国GDP由10.03万亿元增至99.09万亿元，增加了9.88倍，而同期一般公共预算支出(尚不含基金及其他专项支出)由1.59万亿元增至23.89万亿元，增加了15.03倍，一般公共预算支出占GDP比重由15.8%增至24.1%。

　　(二)绩效评价失真，项目评价存在“三不现象”

　　项目预算指以服务项目为对象，按分配于各项目上的总成本编制的预算。项目预算应符合三个基本条件：一是有独立的而不是依赖于其他项目上的目标和实施计划;二是有独立的预算;三是专职的实施人。从我国部门项目预算的实际实施情况来看，存在预算项目立项过多而评不完、项目性质分类不清评不了、评价结果不能反映项目绩效等“三不现象”。如2016年我国中央预算项目达10万多个，另外还有70多个转移支付专项，而同年美国联邦政府预算项目总数为1529个，法国预算项目为133个。在项目性质划分上存在管理混杂的问题，不能按照战略、政策、计划、行动进行准确划分和管理，各地政府采取选择性评价，导致评价结果失真。

　　三、国外预算绩效管理的经验

　　(一)引入預算绩效管理方法，使财政收支与政府的战略目标保持一致

　　奥地利通过建立预算绩效管理系统，将政府年度预算计划与国家战略及欧盟发展战略相协调，要求预算章节的结果目标与国际战略(如欧盟2020发展战略)、联邦政府的计划和部门战略(如研究、技术和创新战略)保持一致。在年度预算中，详细描述了每个成果目标。直属部委必须说明为什么选择某个目标，并对目标与总体策略之间的联系进行描述。

　　美国通过政府及公共机构管理结构、目标管理和组织结构的改革，制定跨部门优先级目标，达到协调各部门机构间预算计划的目的。美国政府通过2010年修订的《政府绩效和成果现代化法案》，要求管理和预算办公室与各政府部门机构进行协调，以制定跨部门优先级目标。

　　(二)通过立法和修订法律，建立和完善预算绩效管理体系，实现预算目标与政府绩效、社会责任的充分协调

　　新西兰通过修订法律来明确政府各部门职责、完善预算绩效管理框架。新西兰的绩效预算总体框架由两项主要法案规定：一是《公共财政法》，其中规定了如何授权资金以及相关的绩效报告要求;二是《国家部门法》，其中规定了行政长官(政府各部门负责人)的职责。荷兰通过预算绩效责任制、透明化改革完善预算绩效评估体系，为未来预算编制提供有效指引。2013年以来，荷兰政府在预算法律中引入了“责任预算”改革，其目标是解决在政策成果方面对预算绩效的问责制度不明确的问题，使议会能够更详细地监督支出。澳大利亚通过制定《公共治理绩效和责任法案》，合并且完善了先前的所有财政管理法律，并将预算绩效管理概念引入了公共管理部门的立法中。建立跨州的绩效框架，使各州政府预算目标与联邦政府预算绩效框架相协调，要求各州政府及非盈利机构、公共公司均达到较高的治理、绩效和问责制标准。

　　(三)分类处理各种性质政府支出与绩效之间的复杂关系，监督部门及时发挥作用

　　荷兰提供了一个分析框架进行项目分类，要求各部委确定其对政策成果的控制程度并区分了四个不同的参与级别，通过分析项目的不同类型及规模来判断政府未来在这些项目上的财政支出规模及方式。美国政府和机构采取分权和灵活预算绩效的方式来制定财政预算计划，各政府部门和机构在很大程度上可以自由确定整体绩效框架内的绩效指标。在美国《政府绩效和成果现代化法案》中，要求每个机构制定战略计划并确定与联邦优先目标相关的机构优先目标;管理和预算办公室发挥监督作用，对行政部门采取后续监督，并在绩效不佳的情况下进行干预。

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文章名称： 预算绩效管理对国库工作的影响研究

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