深化综合行政执法改革研究

　　党的十九大提出，深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》明确，要推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。本轮党和国家机构改革，把深化综合行政执法改革作为一项专门任务进行了部署，中央办公厅国务院办公厅还印发了生态环境、交通运输、农业农村、文化旅游、市场监管等5个领域综合行政执法的文件，一系列的举措凸显出这项改革任务的重要性和紧迫性。自2014年开展以市场监管为主要内容的综合行政执法改革以来，江苏省认真落实党中央国务院和省委省政府要求，积极探索推进，通过一系列改革试点工作及经验总结，使得江苏各地对于综合行政执法的认识不断深化，由浅入深、由表及里。结合江苏实际，主要体现为以下几方面。

　　《党建与人才》杂志创刊于1996年7月，其前身先后为《人才科学研究》和《人才管理》，至今已逾119期。

　　一、构建综合行政执法体系

　　执法活动必须准确定位省市县乡的职责，构建科学合理的执法体系。

　　(一)除法律法规明确规定之外，省级原则上不设执法队伍。结合承担行政职能事业单位改革工作，省级整合撤销了14支事业类执法队伍。本轮地方机构改革，对中央明确的5个综合执法领域对应的省级部门执法队伍进行清理规范。在省生态环境厅、省交通运输厅、省农业农村厅、省文化和旅游厅、省市场监管局等部门，分别设置了执法监督(稽查)局，承担指导监督领域内综合行政执法工作，组织查处和督办全省性、跨区域重大案件的职责。

　　(二)统筹城市执法工作，市区两级选择一级执法，原则上以区级执法为主。设区市由市辖区构成，市与区之间选择一级执法，队伍建在哪个层级，视城市发展阶段和规模水平而定。管理半径小的设区市，执法重心放在市里较为合适，大城市则需选择区级执法。江苏省作为东部较发达地区，原则上队伍要设在区级，市级主要承担重大疑难案件的执法指导、跨区案件的统筹协调。如常州市农业农村局设立农业综合行政执法监督局，对下辖的3个市(区)农业综合执法工作进行业务指导监督。

　　省、市两级一般不设专门执法队伍，并不是省市两级不执法。法律法规明确规定由省市级执法的，依然由省市级执法。技术要求比较高，不适合基层，由省市级专业执法。省市两级不设执法队伍，可以由处室或事业单位进行执法。

　　(三)县级整合组建5-7支执法队伍。在县级城管局的基础上挂牌设置综合执法局，在5-7个领域组建综合执法队伍，分别隶属相应的主管部门。如睢宁县在县级层面组建市场监管、文化市场、交通运输、农业、城市建设管理和安全生产领域共计6支综合执法队伍。县级综合执法局负责对县级5-7支执法队伍的统筹协调和监督考核，对乡镇综合执法局的统筹协调、业务指导和监督考核。

　　(四)乡镇采取两种方式推进综合执法。经济发达镇通过赋权或相对集中行政处罚，实现“一支队伍管执法”。其他乡镇采取县级5-7支执法队伍通过委托或向乡镇派驻执法中队的模式，将执法力量向乡镇延伸。派驻的中队同时作为乡镇综合执法局的中队，接受乡镇指挥调度;两种模式下，县级都对县乡执法工作进行统筹，明确县乡执法职责分工。

　　二、推动权力下放、重心下移

　　以往农业社会的权力配置中，往往把乡镇当作县的补充，随着城镇化发展迅速，经济发达的一些乡镇出现了一系列“看得见管不着”的问题，因此调整权力格局，将权力下放、重心下移势在必行。

　　(一)借鉴行政管理体制改革试点模式，向乡镇(街道)下放行政执法权限。2017年，江苏省政府办公厅印发《行政管理体制改革镇经济社会管理权限指导目录的通知》，以执法目录形式赋予行政管理体制改革镇城乡建设、市场监管、劳动保障、水务等领域351项执法事项。江阴市徐霞客镇，承接了119项县级相关行政处罚权，由镇综合执法局代表镇政府行使。

　　(二)通过相对集中行政处罚权，把相关执法权集中交由乡镇(街道)行使。如常熟市除梅李镇外，所有乡镇全部采取该模式，在乡镇设置综合执法局，代表镇政府集中行使行政处罚权。

　　(三)通过委托执法的方式，将一些基层需要的行政执法权交给基层综合执法机构或基层政府集中行使。如苏州市政府批准苏州市应急管理局以昆山周市镇、巴城镇、昆山开发区等3区5镇开展安全生产委托执法试点，制定委托清单，签订安全生产委托执法协议，明确委托执法范围、执法权限、双方责任以及实施委托执法期限，由镇(开发区)安环所根据委托进行执法。

　　(四)县级执法大队派驻中队延伸执法。如海门市印发《海门市城市管理执法力量延伸实施方案》，由海门市城管执法大队在各镇(街、园)派驻中队，以市城市管理局的名义实施城市管理行政处罚权工作，解决乡镇“看得见管不着”的问题。

　　三、通过网格衔接监管执法

　　政府各部门为落实监管责任，纷纷在基层设置网格，明确网格员，网格交叉覆盖、网格管理员相互独立，造成资源闲置浪费。江苏省创新多网合一做法，并将网格监管有效运用于综合执法中。

　　(一)建立综合网格，实现基层“多网合一”。将各部门在乡镇(街道)设置的多个网格整合为一个网格，实现“多网合一”。合理确定网格监管任务和事项，科学配置网格员力量，实行定人、定岗、定责，确保任务入格、责任到人。如镇江经济技术开发区将市场监管、劳动保障、社会治安、基层党建等涉及基层社会治理的10类网格整合设置，实现“十网合一”。

　　(二)综合网格与专业网格相配合。将与百姓息息相关的事项融入综合网格，落实专人，及时采集上报各类信息、协助化解各类矛盾;安全生产、环境保护等需要技术手段支撑的，列入专业网格。综合网格与专业网格互通互联、各有侧重、各负其责。苏州市吴江区平望镇按照“每個专业网格最多覆盖80家实体企业”的原则，将全镇划分为20个专业网格，实现“一格两员”(每个网格由2名执法人员和若干执法辅助人员负责)配备，进入企业开展安全生产、环境保护、劳动监察、消防安全、流动人口信息采集等巡查。完善网格员巡查清单，网格员们进村、入户、进企业，在70个基础网格、20个专业网格内，借助手机APP，第一时间发现问题、第一时间上传问题、第一时间流转处置问题。

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文章名称： 深化综合行政执法改革研究

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