高等学校内部控制存在的问题与对策研究

　　[摘 要]随着我国教育体制改革的不断深化，高等学校办学规模的日益扩大，高等学校经费来源也从原有的单一财政拨款拓宽为财政拨款为主、多渠道筹集办学经费为辅。我国高等学校内部控制却并不完备，存在思想认识不足，缺乏有效的监督机制，信息化支持不够，财务、审计人员业务水平有限等问题。针对以上问题，高等学校可采取提高思想观念增强内部控制意识，建立并完善财务内部控制制度，加快推进信息化建设实现业财融合，加强财务、审计人员素质建设的对策，合理保证高等学校经济活动合法合规、资产安全和有效使用、财务信息真实有效，从而支持学校长期可持续发展。

　　[关键词]高等学校;内部控制;实践

　　一、引言

　　高等學校内部控制是指高等学校为实现既定的办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对各项经济活动的风险进行防范和管控。财政部出台《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)，自2014年1月1日起施行。2015年12月21日，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕21号)，要求内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。从以上两个文件可以看出，我们国家内部控制建设处于初级阶段，内部控制制度和控制体系并不完善。具体到高等学校，随着我国社会与经济的高速发展，高等学校的经济活动和教学方式在不断创新的过程中趋于复杂化和多元化，对于财政资金、科研资金和其他资金的需求也不断加大，这使得高等学校的经济管理活动面临前所未有的挑战。近些年来频繁出现大学教授挪用课题经费、以学生的名义冒领课题费，科研项目的负责人为骗取科研资金虚假报销，高等学校财务管理人员挪用公款、职务犯罪等事件，暴露出我国高等学校内部控制建设不完备，资金等监管手段不规范、不到位等问题。如何加强我国高等学校内部控制建设，提高财务审计等专业人员的综合素质、提升管理水平，建立适应并促进高等学校改革发展需要的内部控制管理制度，成为摆在我们面前的一项重要课题。

　　本文以国内外相关内部控制的理论研究为基础，根据目前我国高等学校内部控制存在的问题，提出完善高等学校内部控制的相应对策与方法。

　　二、国内外研究现状

　　(一)国内研究文献综述

　　我国早期关于内部控制的研究大多基于审计工作和财务工作。如徐政旦提出，“无论是由内部审计师或执业会计师所进行的审计，内部控制对审计工作的性质所发生的影响，大于其他因素。”[1]康亦鸣和蔡玉芳指出，“只有把财会部门内部监督完善地建立起来，才能有条不紊地对本单位所属部门的各项经济活动，进行严密的监控。”[2]

　　自2014年1月1日《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)实施以来，我国学者逐渐开始了对高等学校内部控制框架体系的研究。具体包括以下几个方面：(1)内部控制概念框架及目标。章欢平构建了高等学校内部控制体系及内部控制目标等级评定表，对内部控制在高等学校治理中的实践与创新进行了探索与研究[3]。(2)预算绩效管理方面。张婷以内部控制为视角，认为高等学校应重视内部控制和预算绩效管理的融合，提高内部控制意识，强化内部控制建设，提高预算绩效管理的科学性[4]。(3)信息化运行方面。陈映雪基于规范高等学校内部控制体系落地实施的角度，将高等学校内部控制信息化建设分为前期调研准备阶段、业务梳理和风险评估阶段、内部控制系统建设落地实施阶段、内部控制系统的运行和监督评价五个阶段[5]。(4)风险管理方面。王健等以有效风险管理与控制的“三道防线”为模型，从高等学校机构设置、职能分工和资源分配三个方面构建了风险导向型内部控制体系[6]。(5)基于政府会计制度的研究方面。2019年1月1日《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》(财会〔2017〕25号)在行政事业单位实施后，有学者从政府会计制度角度研究高等学校的内部控制，如李雪萍提出，“政府会计制度对事业单位财务管理的影响，政府会计制度下财务核算和预算核算两种模式下需要对整体的财务业务流程进行优化，对重点核算的会计业务加强监督管理，保证会计核算的准确性，提高监督管理水平。”[7]

　　(二)国外研究文献综述

　　国外对于内部控制的研究相对较早。20世纪20年代，美国注册会计师协会与美国联邦储备委员会共同发布《会计报表的验证》，这是国外最早的内部控制理论研究。美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会(The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO)从控制环境、风险评估、内部控制活动、信息与沟通、监督控制五个方面构建了内部控制框架，这一内部控制框架沿用至今。COSO又于2004年发布了《企业风险管理—整合框架》，研究了风险管理的重要性，认为内部控制可以纳入风险管理当中。

　　在高等学校内部控制建设方面，国外很多高等学校根据法律法规的规定，并结合自身的实际情况制定了与其自身发展相适应的内部控制制度。加拿大、美国、日本一些知名大学大多采用COSO构建的内部控制框架，建立了较为完善的内部控制体系，其更加注重内部控制的执行、监督与考核评价;内部控制的组织机构设置一般为董事會下设学术委员会、校长和审计委员会，各机构由不同的专家组成，分别对学校的日常管理、学术科研管理和经营管理等进行监督与评价;通过建立内部信息反馈渠道传递信息，及时修正内部控制相关制度，解决相关问题[8]。英国各高等学校的内部控制得到了政府的高度重视，实施全员参与制度监督与执行，保证内部控制的有效开展。法国政府于2007年通过《大学自治法》，要求公立高等学校扩大自治权，之后陆续出台了相关的法令推进高等学校实施内部控制，同时法国的教育和财政部门又编写印发了《高校内部控制指导手册》，以规范法国各高等学校内部控制的建设[9]。

　　纵观国内外对于内部控制的研究，内部控制的理论研究已趋于完善，随着社会的发展和技术的进步，对于内部控制的研究也逐步扩展为多角度和不同方面实践性的应用研究。本文在现有观点和理论的基础上，结合我国高等学校自身的特点，研究具有普适性的高等学校内部控制管理体系。

　　三、我国高等学校内部控制存在的问题

　　近年来，随着我国教育体制改革的不断深化，高等学校办学规模日益扩大，经费来源从单一的财政拨款拓宽为财政拨款为主、多渠道筹集办学经费为辅。高等学校的业务管理也越来越复杂，如科研团队、人才队伍、大型仪器设备共享中心以及独立核算单位等附属企业的管理，业务的多样性使得高等学校的业务管理越来越倾向于企业化管理，高等学校的发展对内部控制管理提出了更高的要求。各高等学校虽然已经对内部控制进行了整改和完善，并取得了一定的成效，但在思想认识、制度建设、信息化建设、人员业务水平等方面仍存在不足。

　　(一)思想认识问题

　　一方面，高等学校的管理人员一般由学校从事教学科研某一领域的专家学者担任，他们的高等学校经营管理经验不足，尤其财务管理知识相对欠缺，对内部控制不了解不理解，甚至认为内部控制可有可无，即使相关政策早已出台，在业务的处理过程中仍遵循原有的方式方法，没有创新和突破，缺乏自主判断的意识。另一方面，传统的强制性规范和既定的框架式规定使管理者被掌握在事先确定的规划与计划范围内，学习能力、创新能力被抑制，导致管理工作中存在“墨守成规，不求突破”的现象。由于高等学校内部控制没有引起学校相关部门的重视，内部控制建设无法得到相关部门的配合。

　　(二)制度不健全，缺乏有效的监督机制

　　一方面，为应付上级部门的检查，高等学校往往会编制相关内部控制的制度，但编制的制度落实落地较难，存在流于纸面化、形式化的现象，导致制度执行流程不畅，实操性差，部门之间协调配合难;另一方面，高等学校虽有独立的内部审计部门和纪检监察部门，但各职能部门的监督权责不清晰，监督的具体要求和程序不明确，没有统一衡量内部控制的标准。内部控制制度的不健全以及缺乏行之有效的监督评价机制，势必会对高等学校内部控制的进一步发展带来阻碍。

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