完善代建制

　　摘要：代建制是一种委托代理行为，将建设项目的管理工作交由具有专业技术资质和管理能力的法人单位。虽然代建制在国内已经试行了很多年，但是在实践的运用中仍然还存在很多问题。本文是在这样的背景下，旨在针对代建制存在的主要问题提出一些合理的建议。

　　关键词：代建制;完善;对策

　　Abstract: The agent system is a principal-agent behavior; the management of construction projects was deal by the professional and technical qualifications as well as the corporate units with management ability. Although the agent system in the country have experimented for many years, but there are still many problems in the use of practice. This article is aimed put out some reasonable suggestions for agent system main problems.

　　Key words: agent system; perfect; countermeasures

　　中图分类号：TU2 文献标识码：A 文章编号：2095-2104(2012)

　　1.引言：

　　代建制最早起源于美国的CM(Construction Manager)模式，为项目业主提供工程管理的服务。后又演化成为Construction Agent at Risk和Construction Agent。通过借鉴发达国家项目管理模式，我国政府投资项目也开始尝试代建制的管理模式。从2000年开始，代建制试点工作在国内部分城市逐步展开，2004年7月《关于投资体制改革的决定》中，明确提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。代建制是一种委托代理行为，将建设项目的管理工作交由具有专业技术资质和管理能力的法人单位。代建制的应用能够很好地解决政府“投资、建设、管理、使用”四者不分的问题，从微观的角度看，代建制有利于贯彻项目管理理念，从宏观的角度看，代建制能改善国内的项目管理水平，并且有利于提高社会投资效应。

　　虽然代建制在国内已经试行了很多年，但是在实践的运用中仍然还存在很多问题。本文是在这样的背景下，旨在针对代建制存在的主要问题提出一些合理的建议。

　　2.代建制理论概述

　　2.1代建制的概念

　　根据国家发改委起草、国务院原则通过的《投资体制改革方案》，代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位(以下简称代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。

　　2.2代建制管理的主要方式

　　根据项目的不同特点和需求，代建制的方式可以分为以下两大类：

　　(1)全过程代建

　　全过程代建指的是代建单位根据协议，对工程的可行性研究报告的撰写、初步设计、建设实施至竣工验收的全过程进行管理。全过程代建中的投资人、代建人和使用人之间的关系相对比较简单，对代建人的综合素质要求较高，为代建人的管理提供了更多的自由空间，但是自由过度又可能会导致极端情况的出现——投资非理性化。全过程代建方式通常适用于规模投资和技术难度较小的项目。

　　(2)两阶段代建

　　与全过程代建不同，两阶段代建是将项目建设过程分为项目前期代建和实施期代建。

　　两阶段代建的优点对代建人的综合素质要求没有全过程代建的要求高，选择合适代建人的过程会显得较为简单，而且有利于改善全过程代建所导致的极端情况，即能更好地对项目投资进行监控;缺点是管理过程需要投资人的协调，所以对投资人的能力有一定的要求。两阶段代建方式通常适用于投资规模和技术难度较大的项目。

　　2.3代建制管理模式的实施主体

　　代建制管理模式有五大实施主体:政府部门、投资方代表、代建单位、工程承包商、使用或运营单位。不同的实施主体有各自不同的责任，政府是投资方的典型代表，负责的是代建单位的选择，签订代建合同之后按照合同条款的规定及时向代建单位拨付建设款项，与此同时还要接受财政部门的审核;工程承包商按照合同负责进行项目的设计和施工，接受代建单位的管理，使用或运营单位最终使用或运营竣工后的项目，并在使用或运营过程中接受政府监管;代建单位负责的是代建项目的管理，项目管理的全过程都会受到投资方代表和使用或运营单位的监管。

　　3.代建制存在的问题

　　代建制的顺利运用离不开与外部环境的匹配，同时作为一种管理模式，代建制必须不断地加以改进，目前存在的问题主要体现在以下几个方面:

　　3.1对代建单位缺少资质管理

　　对代建单位缺乏资质管理是代建制中一个很普遍的问题，目前还没有对代建单位进行资质管理的专门机构，而且代建单位的市场准入条件也不尽规范。

　　投资方如地方及部门和代建单位所掌握的信息并不完全一致，在他们之间存在着信息不对称的情况。由于地方及部门对代建单位的建设管理能力不够了解，那么在招投标过程中很有可能会引发投资方的逆向选择，代建实力较差的单位反而获得了代建的机会。

　　3.2代建制主体能力和权利保障不足

　　代建制的项目管理涉及到多种专业技能和素养，如堪察设计、工程施工、工程监理和工程咨询服务等，对代建单位的要求很高，但目前国内不同行业之间还未形成渗透和交叉的局面。这导致大多代建单位的业务能力狭窄，不利于从事全过程的项目管理。

　　在项目实施期间代建单位在所执行的是项目法人的职能、这是一种比较新颖的方式，实践过程中还没有相配套的法律保障，也无法得到各级政府和部门的认可。这增加了一些不必要的手续，对代建制的实际操作造成了很多困难。

　　不仅如此，法律关于民事、行政以及刑事责任的规定也不够清晰，资金拨付方式也不尽不统一。

　　3.3标准合同文本尚待规范

　　目前，一些业主单位需要代建服务，为了部门利益，对一些已经交给代建单位管理的项目进行干预，这在一定程度上影响了代建单位的管理成效，同样会影响他们的积极性。代建制的服务费用也没有统一规定，偏低的费用不利于吸引代建队伍的构建和建设管理水平的提高。由于代建制标准合同文本还不够规范化，导致这些问题一时间难以得到解决。

　　3.4保证代建制有效实施的其他制度建设落后

　　(1)投资管理公司产权不明确，导致政府投资项目的寻租问题

　　由于公有资产的产权归属不够明确，在政府投资项目代建制模式中，政府部门作为投资方负责寻找代建单位时，其中的某些领导为了追逐个人利益利用手中的权力寻租，同代建单位非法交易，这样他们双方都获得了丰厚的利润，但却侵蚀了国家和人民的财富。

　　(2)工程保险、担保体系不够完善

　　代建单位是智力型服务企业，其注册资本相对于项目投资额来说太少，抵御项目投资风险的实力相当欠缺。一旦出现项目经营运作不善的情况，巨大的赔偿金很有可能会导致企业的破产，这使得代建单位和投资方的利益都无法得到保障。

　　4.完善代建制的对策

　　4.1加强资质管理

　　代建服务是一项智力密集型服务，只有具备了一定实力、经验、业绩及相应

　　配套资源的代建单位才能保证服务质量。业主和代建单位需要资质管理，业主可以获得专业服务，代建单位通过资质管理能够提高在建筑领域的形象与声誉。

　　由专业机构进行资质管理，规定代建单位的市场准入条件可以成立政府投资项目代建资格审查委员会，委员会由发改委、财政、建设管理、监察等部门参加。代建单位由企业主管部门或项目管理行业协会推荐，经代建资格审查委员会审定后给予政府投资项目代建资格，并进行系统注册，建立代建单位管理信息系统，每二年进行一次资格审查工作。只有注册系统内的代建单位，才有资格参加政府投资项目的投标。

　　4.2积极培育代建单位并加强其权利保障制度建设

　　虽然代建制在国内试行已经有些年头，但这个行业仍然还是一个新兴行业，代建市场鱼龙混杂，代建单位的水平参差不齐。因此国家应该从促进行业发展的角度出发，加大扶持力度，促进多种专业技能如堪察设计、施工、监理、咨询的渗透和交叉，鼓励拥有某种技能的企业向代建单位转变，从而壮大代建队伍。

　　堪察设计、施工企业重组后要建立与全过程项目管理相对应的组织结构，引进国外先进的项目管理方法和手段，完善项目管理体系，从而达到进行代建服务的要求;监理企业通过申请新的资质或者合并重组把建设监理从单一的施工阶段的质量、进度、投资控制拓展到项目管理的全过程，进而向代建服务拓展;综合型咨询企业向造价咨询、施工监理领域拓展业务，因此它们有条件把自己的业务向代建服务拓展。

　　另外，代建管理过程实际上是三方(投资人代表、代建单位、使用单位)为了达到共同目标，相互配合所做的集体努力的过程。因此，在实行代建制过程中，应当以法律法规的的形式明确三方各自职责，这样才能真正保障代建单位的应有权利，规范各方行为，才能保证整个管理过程的畅通。

　　4.3规范代建制标准合同文本

　　目前实行代建制，国内尚无标准合同文本。一些地方政府的规定明确了业主与代建单位的权利和义务，对于代建管理费的收取和拨付、合同、奖惩办法以及具体的项目变更、代建单位在项目上的配置人员等也有所涉及。

　　但是总的来看，我国代建制应鼓励使用三方合同，必须规范标准合同文本。标准台同文本可以确定代建服务费，完善约束和激励机制，简化委托谈判过程，明确代建单位实现项目工期、成本控制与质量控制目标的责任及权限，规范业主的行为，确定业主对代建单位进行监督检查的方式方法。

　　4.4加强保证代建制有效实施的其他制度建设

　　(1)强化政府投资管理公司产权约束

　　一旦明确了产权的归属，投资管理公司的出发点就是收益最大化，包括经济收益和其他收益，例如本单位在代建市场上的品牌效应和声誉的改善，投资管理单位的非法交易和权力寻租行为也会减少。所以实行代建制时，应尽可能要求政府投资管理公司的产权明晰，从源头上解决权力寻租问题。

　　(2)强制实行工程担保与保险制度

　　作为智力型服务企业，代建单位所掌握的资金是有限的，与项目投资额度相比更是相差甚远。因而为了保障业主和代建单位等多方利益，有必要在强化产权约束的基础上，强制实行工程担保与保险制度，建立相应的信用保险机制,以充分发挥后者在代建制中的重要作用，从而从源头上保证合同的正常履行。

　　参考文献

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　　[7]李静.应用代建制模式若干问题的探讨[D].河海大学,2005,06.

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文章名称： 完善代建制

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