山东桓台县马桥镇农村土地整治模式探析

　　摘要: 随着农村工业化，城市化的速度推进和农村劳力的转移，农村空心化现象日益突出，闲散土地大量浪费，对农村经济和农民生活水平带来了巨大的影响。本文分析了山东桓台县马桥镇运用城乡用地增减挂钩的政策，破解保护耕地与保护发展矛盾及问题的模式和途径，探讨了土地综合整治对推进新农村建设、促进土地集约利用，以及统筹城乡协调的推动作用，提出了持续推进农村土地整治，促进农村经济发展和改变农民生活的对策建议。

　　关键词: 土地综合整治;增减挂钩; 空心村; 新农村建设

　　1问题的提出

　　山东桓台县马桥镇位于桓台县西北部，总面积45平方公里，2009年全镇地区生产总值73亿元，上交税金8.5亿元，实现地方财政收入2.35亿元，农民人均纯收入10216元，是山东淄博市纳税第一镇，山东省首批中心镇、工业强镇，全国文明镇和全国重点镇。20世纪90年代以来，马桥镇经历20年的积累发展，经济增长迅速，但是随着经济快速发展，近年来农村“空心村”的问题日益突出，严重阻碍了镇域经济发展，并影响到农民生活质量。

　　所谓“空心村”是指农村住宅的空间布局以及村内不同年龄层次的居民的空间布局发生了很大的变化。村庄外围涌现了大量得新楼房，而村内基本上式样陈旧，甚至是闲置的旧房。从年龄结构布局上来看，村外大部分是青壮年居民，村内则是老弱妇孺。并且由于是城乡二元体制，马桥镇人多地少，耕地后备资源匮乏，建设用地供需矛盾比较突出。

　　2006年以来，在国土资源部和省市国土资源部的大力支持帮助下，马桥镇政府坚持以科学发展观统领全局，针对村庄空心化现象和农村建设用地闲置浪费问题，将城乡建设用地增减挂钩政策作为推进空心村整治与新农村建设的重要平台，重点依托工业强镇的优势，积极探索基于城乡建设用地增减挂钩政策的资源整合与创新发展之路。通过大力实施旧村改造，合村并点和农村土地综合整治，实现了土地资源的集中布局和规模经营，推进了农村经济发展和城镇建设，集约节约了大量的闲置土地，增加了农民土地资产收益，提高了农民生产生活水平。该镇土地整治与新农村建设的做法被学术界誉为“马桥模式”。

　　2马桥镇土地整治内涵与模式

　　为有效组织农村土地整治和中心村(社区)建设，桓台县委、县政府适时建立了“政府引导，国土搭台，部门联动，统筹规划，整体推进”的工作机制，把实施城乡增减挂钩，加快旧村改造，推进土地综合整治作为新形势下落实科学发展观，保障和改善民生，破解土地制约瓶颈，统筹城乡一体化发展的重要举措纳入政府重要议事日程。重视加强农村土地利用问题调查研究、建设规划、政策创新，着力探索盘活农村土地资源，统筹优化城乡土地利用的有效措施和途径。特别是针对新农村建设钱从哪里来，经济发展地从哪里出，农民转移人往哪里去这三个难题，围绕实现马桥镇保障发展，保护耕地，集约用地，改善民生的科学发展目标进行了一些有益的探索。实现了农村居民点统筹归并、基础设施配套、农田综合整治和城乡布局优化调整的有机结合，促进合村并点，盘活闲置土地，拓展发展空间。

　　2.1深入村镇调查研究

　　桓台县国土资源局组织专题调研队伍，主要负责人亲自带队，利用4个月的时间走村入户，座谈走访。入户调查1340户，填写表格1856份，召开座谈会28次，摸清了全县农村居民点现状，了解了广大基层干部和群众对旧村改造的愿望和要求，掌握了农村居民点整理的潜力，为村庄规划布局，合理分区奠定了基础。

　　2.2科学制定用地标准与规模

　　通过调查论证确定了“一户一宅”的用地标准。建筑容积率控制在1.0以上，人均住房面积不高于40平方米，人均公共建筑面积不高于10平方米，以此作为村庄整治、旧村改造、新村建设用地的约束性指标，规划先行、严格执行、动态监管，切实做到了节约集约用地。

　　依据人均建设用地标准、规划期人口、建筑容积率、现状集约利用程度等指标，综合确定合村并点与中心村(社区)建设的安置用地规模, 规划项目区60个。

　　2.3 村庄布局优化模式

　　为引导农民向县城、城镇、中心村或农民新型社区集中居住，主要形成了三种优化模式：1)村并村。对10个城市中村以及县城周边的18个农村居民点，就近融入县城，实施整建开发，实现农村变社区;2)村并镇。对7个城镇驻地周围的147个农村居民点向小城镇驻地集中，融入小城镇建设;3)村并存。对160个边远农村居民点，按照小村并大村、弱村并强村、穷村并富村、相邻村向区位好、交通便利、基础设施配套完善的村集中原则，通过多村合一、就近合并或原村新建改造提升等方式集中整合为41个中心村或农民新型社区。

　　3马桥镇土地整治作用与效益

　　3.1 村庄整治盘活了土地资源

　　全镇27个村庄散落在45平方公里土地上，村庄规模偏小，布局分散，人均住宅用地偏高，个别村高达190平方米，远远超过国家标准。

　　旧村改造后的马桥镇，将27个村庄集中规划建设为金诚，北营，五庄，和智能更新四个组团居民区，搭建起了现代化新型城镇框架。规划实施后，农民居民点用地将从原来的8560亩，减少到3842亩，复耕土地4718亩。

　　3.2 土地整治促进农民增收

　　马桥镇已建成住宅楼259幢，总建筑面积90万平方米，全镇8000余户农民迁入新居，占总户数的8%，已复垦土地2800亩，现在县政府提前拨款2亿元作为马桥镇旧村改造腾空土地奖励预付资金，大大加快了旧村拆迁进度。

　　旧村改造完成后，农民改善了生活环境，建立社区服务中心，文化健身广场，百货超市一应俱全。整洁的村容，完善的配备设施，美丽的居住环境，看不出城乡的差别。经过复垦，增加了耕地面积，获得了复垦土地收益，增加了集体收入。

　　3.3 城乡统筹助推新农村建设

　　在马桥镇模式的示范带动下，政府规划统筹，以县城为中心，中心镇为次中心，带动辐射农村社区发展的大格局已初步形成，旧村改造在桓台县彰显出蓬勃生机。农村建设布局由自然形态向规划型态转变，农村土地利用有闲置低效向集约高效转变，城乡分割分治的二元结构向城乡一体互补互动那个转变。农民从原有的一户一院到公寓式住房，从平房发展到楼房，从单一建筑发展成成片小区，高标准的农民住宅拔地而起，改善了民生，节约了土地，保障了发展。真正实现了“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”。

　　4 持续推进农村土地整治的建议对策

　　4.1尊重民意

　　在新村建设和旧村整治工作中，应始终坚持民生为重，把尊重农民意愿，维护农民权益放在第一位。坚持因地制宜、循序渐进、不急推冒进，不强迫命令，把村组是否支持，群众是否满意、受惠和拥护，作为衡量土地整治工作的重要标准和尺度，确保程序严密、公开、公平，做到整治前后农民同意、整治中农民愿意、整治后农民满意。

　　4.2规范运作

　　首先看是否符合相关规划和集约用地标准。实施村庄整治与新农村建设必须符合土地利用总体规划、城镇建设总体规划，必须符合“一户一宅”和集约用地标准。其次，看是否制定和落实拆迁补偿方案。补偿要一把尺子、一个标准，做到公正、公平、公开，切实维护群众利益。再次，要看是否履行批后建的程序。要求新村建设、旧村整治方案要经镇政府初审统一，逐级上报审批，对整治进程进行及时检查和验收。

　　4.3 有序推进

　　按照先易后难，分布实施，有序推进的原则，应以村两委班子坚强有力，经济基础好、旧村改造积极性高、容易拆除、易于复垦、集中连片的村庄土地整治为主要对象，以土地整治潜力较大、实施条件较好的村庄改造为重点对象，严格规范城乡建设用地增减挂钩政策，打破城乡土地二元结构限制，在城乡之间形成“一拆一建”，保障拆旧整理与新建项目落地的良性互动，优化城乡用地结构和布局。在实施整治复垦的基础上，进一步促进耕地和基本农田小块变大块，零星变整片，最终实现建设用地总量不增加，耕地和基本农田数量不减少，耕地质量不降低的农村土地综合整治目标。

　　参考文献：

　　[1] 刘彦随. 科学推进中国农村土地整治战略[J]. 中国土地科学, 2011, 25(4): 3-8.

　　[2] 王海兰. 农村空心村的形成原因及解决对策探析[J].农业经济，2005, (9): 21-22.

　　[3] 朱晓华, 陈秧分,刘彦随. 空心村土地整治潜力调查与评价技术方法[J]. 地理学报.2010,65(6)：736-744

　　[4]中共中央国务院关于推进新农村建设的若干意见

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文章名称： 山东桓台县马桥镇农村土地整治模式探析

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