积极推进国有划拨土地有偿使用制度的探讨

　　国务院曾提出：“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益短期行为。” 我们知道现行土地招、拍、挂制度充分发挥了市场机制配置土地资源的基础性作用，实现城市土地开发利用的高效率和收益分配的合理化。但地方政府有强烈追求经济利益的倾向，容易片面追求土地效益，导致追求经济效益短期行为，是一种“涸泽而渔”的办法。同时也容易导致寻租活动的出现。随着经济社会的持续发展，现行土地出让制度的弊端也日益显现，而土地年租制以其灵活、适用、可持续发展更能实现土地的长期、最大化收益。

　　一、鞍山市国有划拨土地有偿使用制度现状

　　1、鞍山市土地有偿使用制度发展历史

　　鞍山市的国有划拨土地有偿使用工作是从2000年开始的，为做好此项工作，2000年市物价局下发了《关于进一步明确土地系统部分收费标准和价格的通知》(鞍价发【2000】129号)，按不同地类对划拨土地年出让金标准做了规定。2001年，为适应市场经济发展情况，《关于继续执行划拨土地出让金及土地抵押手续费标准的批复》(鞍价发【2001】155号)将划拨土地使用权出租的年出让金，由原来的50%以上收取，降为按20%收取。2002年市政府出台了《鞍山市国有土地资产经营管理办法》(第131号政府令)。2005年又发布了《关于征收国有土地使用权年租金的通知》(鞍政办发【2005】93号)，根据鞍山市基准地价对土地使用权年租金收费标准重新进行修订，进一步强化了国有土地有偿使用收益的收缴工作，使此项工作更加规范化。

　　2、鞍山市土地有偿使用制度现状

　　2006年我市估计划拨用地面积为52.52平方公里，主要道路临街网点约7000余户，面积约47万平方米。由于各种原因，鞍山市有偿使用主要集中在一些中心地带的大型经营性用地有偿使用费用的征收，对于工业企业和临街商业网点(改变用途)还没有全面展开，每年征收金额在200多万元，与实际市场潜力相差较大。随着鞍山市政府加大城市改造力度，推进城市化进程，城区工业企业搬迁，房地产业迅猛发展，大量国有划拨土地通过招牌挂等形式进入土地一级市场，国有划拨土地总量必将不断萎缩。

　　3、鞍山市土地有偿使用制度存在问题探究

　　造成土地年租金管理工作困难的原因主要有以下几点：

　　1老工业企业占地面积大、经济效益差。鞍山作为一座老工业基地有其自身的显著特点：即大型国有企业居多，且用地多为国有划拨土地。近年来由于经济形势严峻，很多大型国有企业经济效益不好，既要解决众多企业职工安置问题，还要面对企业自身发展、壮大，因此无力支付土地有偿使用费用。而这部分企业占鞍山划拨土地总量的大部，它们的有偿使用进度直接关系到整个鞍山市有偿使用制度发展的进程，因此我们在工作中既要考虑有偿使用制度的推进，还要兼顾企业的持续发展和构建和谐社会的需要，从而导致鞍山的有偿使用制度进展缓慢。

　　2缺少直接业务指导和可以借鉴的成熟经验。由于该项工作在省厅没有对应的业务处室指导，因此在实际工作中各市基本上都是依靠自己摸索、探讨。纵观全国各地，土地年租制管理也都处于探索之中。由于各地区差异，即便是征收对象和操作方法也各不相同，有全面实行土地租赁制的，有仅对大型工业企业实行的，还有一些省市仅仅对划拨商业用地采取年租制。在征收标准制定上也分别采取建筑面积和土地面积各不相同，因此，到目前为止还没有一套比较成熟的经验可以借鉴和推广。

　　3相关法律保障较差。《土地管理法》第2条，《城市房地产管理法》第3条，《土地管理法实施条例》第29条都有土地收益租金的相关规定，鞍山市政府2002年出台了《鞍山市国有土地资产经营管理办法》(第131号政府令)。2005年又发布了《关于征收国有土地使用权年租金的通知》(鞍政办发【2005】93号)，都进一步强化了国有土地有偿使用收益的收缴工作，但是这些规定或针对性和可操作性差或地方法律文件执行力有限，都不能为年租制的全面推广提供有效的法律保障。

　　二、鞍山市国有划拨土地推行年租制管理措施

　　年租制管理工作是一项长期、艰苦的工作，它涉及到社会各方面的经济利益，相对于土地一次性出让收益，它是一项长期、稳定的财政收入，是可持续发展观在土地管理制度改革的一次集中体现。既是建立公平的市场经营环境，也能实现社会财富的再次分配。但考虑到该项工作仍处于初级阶段，所以工作中应采取：“低点起步，引导入轨，逐步推进，适度调整”的工作原则。借鉴全国各地经验，结合我市实际情况，针对年租制管理提出如下建议：

　　1、制定切实可行的土地年租金征收法律

　　结合我市实际情况，针对《关于征收国有土地使用权年租金的通知》(鞍政办发【2005】93)在适当时机尽量以地方性法规形式出台相关细则，明确征收对象、标准核定、相关罚则等具体内容，增强法规的实用性及可操作性。

　　2、建立现代化信息管理系统

　　“工欲善其事 必先利其器”，一个现代化的信息管理系统，不仅有利于领导层的决策，统筹全市的土地市场管理，而且能够提高工作效率，实现信息的直观、动态化管理。因此，我们应充分利用现有条件，不遗余力的进行信息系统的现代化建设。

　　3、制定规范化流程及监管制度

　　年租制管理作为土地有偿使用制度的一个重要组成部分，与百姓生活有着更加直接的联系，一个规范、标准的流程不仅可以方便百姓对政策的了解，积极配合政府的行政执法，同时也有利于树立良好的政府工作形象。此外，一个规范的流程还可以细化责任、强化管理，杜绝各种腐败行为的滋生。

　　4、强化执法措施和监管力度

　　对于目前还不是非常成熟的土地租赁市场，严格执法是完善土地市场管理的有力保证，只有对那些偷逃国家收益，暴力抗法的土地使用者严惩不贷才能保证法律的公信力和公正性，才能保证国家的资产不流失，保护那些合法土地使用者的正当权益。

　　年租制度虽然不像土地出让一次性为地方财政提供大量的资金来源，但它可以促进国有土地收益的可持续发展，是造福子孙的一件好事。因此我们在完善房地产开发等一次性出让的基础上，不断探讨工业、商业等经营性用地的年租制度改革，逐步以“年租制”作为土地有偿使用制度主要形式，相信在全社会的共同努力下，一定能开创出土地管理市场的新局面。

　　参考文献

　　1、王卫国《中疆土地权益的法制树立》,中国政法大学出版社,2002年,第65页.

　　2、迈克尔·D·贝勒斯《法律的准绳—一个规范的剖析》,张文显等译,中国大百科全书出版社,1996年,第429页.

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文章名称： 积极推进国有划拨土地有偿使用制度的探讨

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