正确认识城市房屋拆迁的法律管理新条例有何意义

　　摘要：我国法律明确规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。《宪法》也规定，国家、公民、集体所有的财产受法律的保护，国家保护公民的合法收入、储蓄和其他合法财产的所有权。出于公共利益的考虑而对公民财产权利进行限制和剥夺是拆迁行为合法的依据，所以只有在公共利益的范围之内行使公权力才是符合房屋拆迁的正当性要求。本文选自：《中国市政工程》(China Municipal Engineering)曾用刊名《市政工程通讯》，本刊主要报道市政工程建设方面的科学研究、设计、施工、材料等方面的实践成果和理论探讨,重点突出市政工程领域的新技术、新工艺等最新科研成果。主办： 上海市城市建设设计研究院，周期： 双月，出版地：上海市，语种： 中文;，开本： 大16开，国际刊号：ISSN1004-4655，国内刊号：CN31-1523/TU，复合影响因子： 0.167，综合影响因子： 0.086，创刊时间：1976

　　中国市政工程是指市政设施建设工程。市政设施是指在城市区、镇(乡)规划建设范围内设置、基于政府责任和义务为居民提供有偿或无偿公共产品和服务的各种建筑物、构筑物、设备等。市政工程一般是属于国家的基础建设，是指城市建设中的各种公共交通设施、给水、排水、燃气、城市防洪、环境卫生及照明等基础设施建设是城市生存和发展必不可少的物质基础。是提高人民生活水平和对外开放的基本条件。

　　无法保证实质公平。我国《城市房屋拆迁管理条例》规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”这一规定体现了等价交换原则。表面上看，采取市场评估价格确定城市房屋拆迁补偿款是非常公平的，但具体操作中却并不一定能够真正做到实质公平。由于拆迁范围内的城市居民，大多属于社会弱势群体，他们的房屋一般比较简陋，如果根据市场评估机制来确定房屋拆迁补偿款，被拆迁人拿到的补偿款很难达到市场商品房的价格。所以完全按照市场评估价格进行拆迁补偿，并不能够保证社会资源的公平分配，甚至导致被拆迁人生活水平的下降，难以与拆迁前的生活水平相提并论。

　　表面上看，房屋拆迁是国家对房屋所有权的征收，但究其根本则是征用土地使用权。可以说，在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人发生矛盾的真正原因是围绕国有土地使用权而展开的争夺。故房屋拆迁补偿的本质在于对土地征用的补偿。

　　从本质上认识城市房屋拆迁补偿是进一步深入研究该制度的基础，公民财产权利因公权力的介入而作出让步，进行补偿自然是无疑的。但如何从理论上寻求支点是学者们必须要思考的，德国学者提出了“特别牺牲”理论，他们认为“任何财产权利的行使都要受到内在的限制，而当财产的征收、征用等行为超过这种内在限制，而成为一种负担，并造成特定公民损失的情况下，则应当进行补偿”。其他学者还提出“负担理论”，认为现代文明社会的管理应当建立在公平原则之下，一些社会成员因公共利益而承受的负担，应该得到国家的补偿。还有学者认为应该依据人权保障理论，既然宪法保障基本人权，所以当一部分公民的权利受到侵害时，并且侵害行为的实施主体为国家时，国家当然要为自己的行为付出成本。笔者认为，单独用任何一种学说都不能全面的理解房屋拆迁补偿制度，而应该结合起来，全方位的认识该制度。

　　城市房屋拆迁是指在城市规划区内的国有土地上，建设单位根据公共利益的需要，按照建设规划要求和政府批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，对房屋的所有者或使用者进行迁移安置，并对拆迁房屋的所有者给予适当经济补偿的一种行为。其核心问题就是补偿的范围和标准。房屋拆迁补偿范围包括房屋所有权、附属物所有权和收益权。

　　程序正当是国家权力合法行使的一道屏障，公民财产权益作出牺牲不仅需要实质意义上的合法性要件，还需要有程序上合法的保障。实践中，权力滥用的情况比比皆是，如果不能有效的约束公权力行使，势必会造成公民合法权益受到侵害。我国宪法和法律对征收的规定仅仅停留在法定程序层面，还没有上升到“正当程序”的高度，并且缺乏相应的司法程序。实践中，拆迁人由于未能严格遵守正当的法律程序，一方面损害了政府形象，另一方面造成了公民财产权利或人身权利的损害。对此，有学者就提出“征收执行人违反法律规定的程序或者做出的补偿过低的，被征收人有权向人民法院提起诉讼，请求给予合理的补偿”。笔者认为，这种用司法程序来保障权利的立法建议是符合现代法治的要求。

　　公共利益界定不明确。我国法律虽然规定，为了公共利益的需要，可以依照法律程序征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，但是并没有对“公共利益的需要”做出具体的法律界定。立法者在设计这一制度之初，确实是为了国家城市建设的需要。但随着社会的发展，地方政府和开发商在经济利益的驱动下，借着“公共利益的需要”之名，征收公民的房屋、土地，谋取不正当利益，导致房屋权利人的合法权益受到侵犯。这一制度缺陷在某种程度上加剧了社会冲突。

　　拆迁程序不规范。实际拆迁过程中，常常出现程序不规范的情形：比如拆迁公告没有及时张贴、不在拆迁时效内拆迁、随意断水断电、听证会不按程序进行等等。归纳起来主要有两方面：其一，拆迁过程没有贯彻执行公开原则，缺乏公众参与机制来保证拆迁行为的客观公平公正;其二，没有独立的裁决机构， 实践中，由于各方利益的博弈加上政府部门的干预，房屋拆迁机构不能处于独立地位，救助机构也没有发挥应有的作用，总之，在程序实施层面上存在较大的问题。众所周知，公开原则是法律救济活动的一项基本原则，它要求任何救济措施都应该向社会公示，同时保证当事人的听证权利。但是在城市房屋拆迁中，尽管涉及被拆迁人的切身利益，我国法律却没有规定公开的听证制度。

　　制定适合中国国情的拆迁补偿原则。房屋拆迁补偿作为一项关乎民生的社会问题理应慎重，补偿原则也应根据国情来制定。由于现阶段我国的基本国情是人口众多，土地资源稀少。为保护个体的生存和发展，拆迁立法者应采取合理补偿原则和公平、公正、公开原则，公平应讲求实质公平，客观的、全方位的评估补偿被拆迁人，保护私有财产，真正考虑公民的切身利益。从长远的个体发展和社会长治久安考虑，最大限度的解决群众所急、所需;妥善安置被拆迁人的基本生活。从人权保护的角度考虑，国家应根据被拆迁人房屋的实际损失和具体情况，尽可能最大限度的对利益受损者进行弥补。

　　运用多种补偿方式，提高补偿费用标准。建议在以后的补偿中采用多种方式，比如金钱、实物、或配套其它一些优惠政策，最终达到拆迁对立方都能满意的状态，同时保障被拆迁人的基本生活水平不因此而降低。拆迁补偿标准不统一也是导致操作性不强的主要原因，在拆迁过程中最大的矛盾纠纷就在于对房屋价值的评估预测，故完善拆迁评估争议处理机制对被拆迁人权益保护至关重要。一些学者倡导组建拆迁评估专家库用以随机选取评审委员进行价值评估、技术指导和异议鉴定，同时还要建立专家回避制度等配套制度。这样才能更好地解决被拆迁人的利益问题，缓解社会矛盾，保证城市房屋拆迁活动顺利进行。

　　补偿标准设置较低。我国房屋拆迁补偿的范围仅限于房屋及其附属物，对土地使用权则不进行额外补偿。同其他国家的补偿制度作对比可知，我国的补偿范围过于狭窄。评估机构进行评估时通常不考虑土地出让金、内置设施价值、搬迁合理损失费用和其他一系列隐形损失等。通常情况下，房屋拆迁的行政补偿以金钱为主，并辅之以一定的实物补偿，拆迁补偿的金额难以让被拆迁人在城市相同区域内买到面积、品质同等的房屋，这里除了被拆迁房屋本身的估价有失公平外，另一个不可忽视的因素就是拆迁补偿中没有考虑土地使用权的补偿，在这种情况下，被拆迁人便不能与政府达成一致，产生社会纠纷。针对这一问题，国家相关部门应该依照人民群众的实际需求，增加新的补偿形式，提高补偿标准，根据被拆迁人的生活背景，适当的采取帮扶措施，唯有如此，才有可能降低房屋拆迁过程中的阻力。

　　完善城市房屋拆迁的程序。首先，总体上我国法律没有对房屋拆迁程序做系统规定，造成实际操作中的混乱局面，对于这一问题，立法者应全面考虑，制定一套上下位法协调并具有可操作性的法律规范;其次，引入公众参与机制，在程序上保障被拆迁人的知情权，进而维护人民群众的切身利益，如听证会程序等;最后，考虑到权利的行使必须要有监督机关的监督才有可能不会被滥用，所以在房屋拆迁程序中应加入司法机关的监督，对相应的案件进行审查，目的就是让权力之间相互制约，避免行政机关权力过大，即从机制设计上保证拆迁决策与管理的公正。

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