反思我国矿业权

　　摘 要： 思维模式去处理复杂矿业利益关系的结果现实中，国家作为矿产资源所有者的经济利益及其作为公共利益代表者和维护者的管理义务、探矿人和采矿人的经济利益以及广大民众的环境利益都附着在矿产资源勘探开采活动中并交织在一起，构成了我国矿业权理论分歧的客观原因。

　　关键词： 矿业权,可持续发展,权利重构

　　我国《矿产资源法》颁布实施于 1986 年，并于年进行了修改。近年来矿产资源开发与管理中出现了许多新情况、新问题，《矿产资源法》已经不能满足现实的需要，对其进行再次修改已势在必行。2002 年全国人大常委会在矿产资源法执法检查报告中提出对现行《矿产资源法》进行修改，国土资源部从 2003 年起就对与矿产资源法修改相关的问题进行了大量的调研，立法草案也已修改数次，但到目前为止，新的矿产资源法何时能够出台，仍不能确定。此次矿产资源法的修改工作所用时间之长反映出了该法修改中所争论的问题之多、之复杂。从矿产资源法的立法宗旨、定位到矿产资源分类分级管理、矿产资源规划、矿产资源税费、矿产勘探开发监督检查、矿山环境保护等主要制度设计，都是争议和讨论的对象。而所有这些问题都与矿业权问题联系在一起，矿业权问题已成为矿产资源法修改的核心问题。如果把矿业权问题解决了，矿业领域的相关关系也就理顺了，涉及矿产勘探开发的其他问题也就比较容易解决了。基于此，笔者试对我国矿业权理论进行反思和重构，以期为我国矿产资源法的修订提供参考。

　　一、当前有关矿业权的争论。

　　虽然我国《物权法》明确将“探矿权和采矿权”规定在“用益物权”部分，但我国学术界对矿业权的争论并没有随着《物权法》的颁布实施而停止，反倒是《物权法》为相关争论添加了新的因素。综观我国学术界对矿业权的争论，概括起来主要体现在两个方面： 一是对矿业权的定义的争论，二是对矿业权法律属性的争论，这两个方面相互关联。

　　(一) 矿业权的定义之争学术争论。

　　必须建立在共同的概念基础上，否则毫无意义。矿业权在我国只是一个学术概念，相关法律并未对其作明确界定。学界对矿业权的界定主要有三种： 第一，将矿业权定义为国有矿产资源使用权，作为“我国用益物权中的一个独立类型”①。这种观点涉及矿业权的法律属性问题，相关争论在下文述及。第二，认为矿业权包括矿产资源所有权②。此观点遭到了众多学者的反驳，理由主要有： 按照《矿产资源法》的设计，矿产资源所有权和矿业权为各自独立且并存的权利，并非包含关系; 矿产资源所有权是矿业权之母，矿业权乃矿产资源所有权的派生; 在我国，矿产资源所有权归国家所有，不得转让，而矿业权由国家以外的主体享有，可以有条件地转让;③矿业权是通过一定的权利出让方式产生的，其与矿产资源所有权在客体、性质和价值追求方面都不相同。④。

　　第三，将矿权分为矿产资源所有权和矿业权，矿业权又包括探矿权和采矿权。⑤这是我国学术界的主流观点，得到了绝大多数学者的认可。下文中主要基于这种认识展开对矿业权法律属性之争的分析。此外，有学者主张矿业权无法作为探矿权和采矿权的上位概念，后两者的本质差异揭示了矿业权作为其上位概念的尴尬。⑥还有学者干脆直言矿业权的“虚无性”，指出探矿权和采矿权只是人为的糅合，将之上升到法律中会使制度冲突更加明显。　⑦。

　　( 二) 矿业权的法律属性之争。

　　1. 矿业权债权说。有学者认为矿业权是一种物权化了的债权，因为矿业权基于矿产资源勘探开发合同而产生，其直接支配的是国家的矿产资源，矿产资源作为一种准不动产被开发利用时，开发利用人必须给付对价。⑧部分学者认为债权说不妥，理由是： 第一，债权为特定人之间可请求并受领一定给付的权利，仅具有请求债务人给付之力、保持债务人所为给付之力及免除、抵消、让与债权之力，而按照我国《矿产资源法》的规定及解释，矿业权不具有上述性质和效力。⑨第二，债权说与特定的学术背景有关。在 1986 年《民法通则》和《矿产资源法》出台时，我国学术界几乎没有对物权展开研究，《民法通则》更是规避物权这一概念，在这种环境下，不可能得出矿业权属于物权的结论。⑩。

　　2. 矿业权准物权说。有学者主张矿业权是准物权，认为矿业权的客体是特定矿区或工作区的地下部分及赋存其中的未特定的矿产资源，这种客体的未特定性与典型物权的客体确定明显不同，故可将矿业权称为准物权或者视为物权，这种准物权是一种具有公权性质的私权，其在权利客体和权利构成上都具有复合性。⑾有学者对此表示赞同，认为准物权的定性表明了矿业权与传统物权之间存在着差异，同时强调了矿业权是一种物权，具有物权效力，可适用物权法上关于物权的规定，这一定性具有较大的合理性和科学性。⑿也有学者对矿业权准物权说表示反对，认为无论是矿业权客体的复合性或不特定性，还是按特别法规定的物权、依特别法的特许程序取得的物权，都不能必然得出矿业权属于准物权的结论。而且，准物权在概念和类型上难以明确界定，将矿业权归属于准物权这样一个内涵与外延模糊的概念无助于进一步明确矿业权的性质。⒀。

　　3. 矿业权用益物权说。把矿业权定性为用益物权是一种比较传统的学说⒁。该学说认为除物权法规定了传统的用益物权外，许多特别法中还规定了采矿权、取水权等用益物权⒂，依据物权法基本理论，应把包括矿业权在内的自然资源使用权归于用益物权⒃?。但该说遭到了许多学者的反对。如有学者指出矿业权的行使是在不断消耗矿产资源的过程中处分矿产资源，从而使它与旨在用益而不是消耗和处分财产的他物权有了本质的区别⒄，并且矿产资源具有耗竭性，其不能满足用益物权的构成要件⒅。有学者认为如果探矿权是用益物权的话，其权利客体必然是“物”，但将探矿权的客体界定为“物”在理论上难以自圆其说，将采矿权归于用益物权是对矿产品和矿产资源关系的僵化认识。⒆有学者认为探矿权在受行政干预的程度、权利客体的特定性、权利内容的复杂性等方面都与用益物权不同，故将探矿权定位为用益物权并不恰当。⒇?有学者认为把采矿权归于用益物权的理论脱离了实际，如此将因采矿权的行使而导致矿产资源在开采后转化为矿产品，这种转化实质上就是客体的被处分，致使国家的矿产资源所有权无法恢复，这一点不符合用益物权的特性。(21)?。

　　4. 矿业权准用益物权说。我国《物权法》颁布实施后，部分学者改变了之前对矿业权所持的看法，指出矿业权以国家对矿产资源的所有权为基础，是一项私权、财产权，在法律属性上更接近用益物权，但鉴于矿业权具有较强的公权色彩，有别于传统民法中的用益物权，故可称其为“准用益物权”。(22)?准用益物权说虽然表面上给人新颖的感觉，其实并非理论上的创新，只不过是把准物权学说更具体化了一些。准用益物权只不过是一种特殊的物权，矿业权准用益物权说难逃学界对矿业权准物权说和矿业权用益物权说的诟病。

　　5. 探矿权知识产权说。有学者主张探矿权属于知识产权，其客体是地勘成果。(23)?但有学者指出此种认识混淆了探矿权与地勘成果权，是错误的。(24)。

　　?6. 采矿权自物权说。有学者将采矿权归为自物权即所有权，表现为采矿权人对其所有物的全面支配，不限于占有、开采、收益，凡实际上可能实现而法律未禁止的支配均包括在内，特别是包括了对矿产品的最终处分。(25)?但有学者指出自物权学说混淆了矿产品和矿产资源两个不同的概念，故不可取。(26)。

　　7. 物权取得权说。该学说认为物权取得权就是民事主体依照法律的具体规定而直接取得物的财产权，据此，享有采矿权只是有权挖掘矿产，采矿权的客体是采掘等事实行为。(27)?但绝大多数学者都认为矿业权的客体不是行为，而是特定矿区或工作区内的地下土壤及其中赋存的矿产资源。(28)。

　　8. 探矿权为物权化的债权，采矿权是债权与所有权的组合体的观点。有学者认为矿业权无法作为探矿权和采矿权的上位概念，探矿权和采矿权应当分别独立规定。探矿权确认书是一种常见的、典型的行政合同; 探矿权的直接客体是行为，即请求自然资源和土地所有人对探矿权人在一定范围内的勘探活动予以许可、辅助和容忍的行为; 探矿权的间接客体是探矿行为可能涉及的土地、矿产资源等物。无论从行政合同的角度还是从权利客体的角度，探矿权都符合债权的特征，但矿业登记、特许、公告、设界等活动已使探矿权具有一定的对世效力，所以探矿权为物权化的债权。采矿权由矿产资源开采权和矿产品获得权这两种物权化的债权组成，而矿产品的获得、保有、处分等行为对应的是所有权，因此应将债权和自物权组合在一起来定性采矿权。(29)此外，传统民法理论还把矿业权称为特别物权(30)?、特许物权(31)等。

　　上述有关矿业权的各种学说都从不同角度对矿业权的特性进行了一定程度的揭示。那么，究竟是什么原因造成了理论界对矿业权众说纷纭? 怎样才能走出这种争论的僵持局面而科学合理地对矿业权进行重构呢?

　　二、争论的原因及现实危害。

　　学界对矿业权存在分歧和争论的原因主要有两个方面： 一是矿产资源勘探开采活动及其所涉利益在客观上的复杂性，二是传统民法的私权思维模式对人们主观上的影响。

　　( 一) 矿业活动所涉利益的复杂性。

　　矿产资源勘探开采活动非常复杂，涉及国家( 由政府代表) 、矿产资源的勘探者和开采者、社会公众等主体及其各不相同的利益。我国《宪法》、《物权法》、《矿产资源法》都明确规定矿藏属于国家所有即全民所有，《矿产资源法实施细则》第三条进一步声明地表或地下矿产资源的国家所有权不因其所依附的土地的所有权或使用权的不同而改变，国务院代表国家行使矿产资源所有权，国务院授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理。因此在我国，国家是矿产资源的所有者，要对矿产资源进行勘探和开采活动，首先涉及的法律主体就是国家。当然，在现实中，国家不可能亲自去勘探和开采矿产资源，矿产资源勘探开采活动的直接主体是探矿者、采矿者。《矿产资源法实施细则》第六条规定，探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利，取得勘查许可证的单位或个人称为探矿权人。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利，取得采矿许可证的单位或个人称为采矿权人。矿产资源勘探开采活动还会对生态环境造成影响，从而把普通公众卷入其中。矿产资源勘探开采活动所涉及的多种类型的主体在整个矿产资源勘探开采过程中具有不同的利益追求，诸多不同的利益相互交织、难以分割。

　　探矿者和采矿者希望通过勘探、开采活动把地下矿产资源变成可以出卖的矿物，从而实现自己的经济利益。根据《矿产资源法实施细则》第 16 条的规定，探矿权人的利益主要体现为自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品( 国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外) 所获得的收益和优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。根据《矿产资源法实施细则》第 30 条的规定，采矿权人的利益主要体现为自行销售矿产品( 国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外) 所获得的收益。由于探矿权人按照工程设计施工所回收的矿产品毕竟数量有限，出卖此类矿产品往往不能弥补其在探矿活动中的投资，所以在现实中，探矿权人的收益主要通过获得其所探得的矿产资源的开采权来实现，而采矿权人的利益主要通过出卖其开采的矿产品来实现，因而无论是探矿权人还是采矿权人，其最终利益目标都是把矿产品卖出以获利。尽管有些探矿权人和采矿权人通过直接出卖自己的探矿权和采矿权而获利，但无论探矿权和采矿权流转多少次，其利益载体都是可以开采、出卖的矿产品。此外，由于赋存于自然界的矿产资源与土地密不可分，要对矿产资源进行勘探开采，必然涉及对土地的占有和利用。并且，矿产资源勘探实际上就是在地壳中寻找矿产资源的一种活动，如果探矿权人在特定区域内没有找到矿产资源，其利益就将得不到实现，此时的探矿权就名存实亡了。因此，探矿权人的利益要比采矿权人的利益更为复杂。严格地讲，探矿权人的利益表现为对所勘查地域范围内赋存矿产资源的一种期待。

　　探矿人和采矿人借以获利的矿产品都是从国家所有的矿产资源中获取的，因此在矿产资源的勘探开采过程中，国家首先要实现其作为矿产资源所有者应当享有的利益。这种利益在发达国家一般通过权利金制度来实现，在我国则通过征收矿产资源补偿费来实现。矿产资源勘探开采往往还关系到国家的战略利益、国计民生等公共利益，因而国家作为公共利益的代表者和维护者一般都动用公权力对矿产资源勘探开采活动进行管理、控制，如对矿产资源勘探开采的主体、权利的行使、矿产品的出卖等方面附加种种限制性甚至是禁止性条(32)。

　　此外，生态环境管理也是国家职责和权力的一部分，国家要保障矿产资源勘探开采活动中的生态环境处于良好状态，以实现矿产资源的可持续利用和保护广大民众的身体健康和财产安全。

　　( 二) 矿业权理论分歧是运用传统民法的私权。

　　面对矿业活动所涉及的复杂的主体及其复杂的利益关系，我国绝大多数学者都采取了传统民法的私权思维模式去应对，力求把这种复杂的利益关系统摄到传统民事权利理论体系之中，从而形成了不同版本的矿业权理论。二战以后自由主义思想的复兴使权利话语重新回到世界理论话语的霸权地位(33)，人们习惯于用权利思维———赋予利益主体以民事权利来解决各种问题。对于矿产资源勘探开采活动，人们也把注意力集中在如何赋予探矿人和采矿人以权利从而使他们的利益得到保障，这样在理论上就形成了以矿产资源勘探开采权为核心的矿业权。由于大陆法系民法理论上的权利已经体系化，民事权利在总体上分为财产权和人身权，财产权又分为物权、债权和知识产权，人身权是权利主体针对人身利益而享有的权利，知识产权是针对知识产品而享有的权利，这两类权利的客体都具有独特性，并且人身利益和知识产品不是探矿人和采矿人在矿产资源勘探开采活动中的主要利益追求(34)，所以要想把探矿人和采矿人针对矿产资源的利益转化为一种民事权利，则转化的目标一般都被锁定在财产权中的物权和债权。同时，由于矿产资源勘探开采关系到国家安全、国计民生等公共利益，这一活动始终都伴随着国家公权力的控制，所以权利思维模式下的探矿权和采矿权就被贴上了准物权( 更确切地说是准用益物权) 、自物权、债权( 或物权取得权) 等权利标签，这些权利标签在理论上又产生了矿业权作为探矿权和采矿权的上位概念。这样，复杂的矿产资源勘探开采活动及其所涉及的复杂利益关系就被运用性质模糊的矿业权、充满争议的矿业权理论来涵盖和处理了。

　　( 三) 现有矿业权理论的危害。

　　现有矿业权理论给学术研究造成了误导。第一，现有矿业权理论使探矿权和采矿权趋同化，忽略和掩盖了探矿活动和采矿活动的本质区别。把矿业权视为探矿权和采矿权的上位概念，就容易将矿业权所具有的性质视为探矿权和采矿权的共性，从而使探矿权和采矿权的性质趋同化，换言之，使探矿活动和采矿活动的性质趋同化。但实际上，探矿活动和采矿活动的性质截然不同。探矿活动是在国家所有的土地上探寻矿产资源是否存在，只要能够最终确定矿产资源存在或者不存在，探矿活动的目的就达到了，探矿活动也就可以结束了。而采矿活动是采挖国家所有的矿产资源并将之变成采矿人可以出卖的矿物以获取利益，其性质和目的与探矿活动截然不同。第二，现有矿业权理论使国家作为矿产资源所有者的地位被边缘化。现有矿业权理论以探矿权人和采矿权人的利益及其保护为核心，把探矿人和采矿人视为整个矿产资源勘探开采活动的主角，这无形之中就把国家作为矿产资源所有者的主角地位给边缘化了。国家作为矿产资源的所有者控制整个矿产资源勘探开采活动，其才是矿产资源勘探开采活动的核心主体。非国家主体对矿产资源的勘探开采只是基于矿产资源所有者———国家的意愿和批准，探矿人和采矿人无论如何都不可能跃国家之上而成为矿产资源勘探开采活动的主导者。

　　在实践上，现有矿业权理论不仅是我国矿产资源补偿费偏低的理论根源，而且是我国矿产资源勘探开采领域诸多乱象的诱因之一。我国《矿产资源法》第五条规定开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源补偿费，《矿产资源法实施细则》第 31条进一步明确规定采矿权人应当依法缴纳矿产资源补偿费。从制度设计来看，我国的矿产资源补偿费与国外流行的矿产资源权利金相类似，其目的是补偿因矿产资源开采而给矿产资源所有者造成的矿产资源减少等经济损失，体现的是矿产资源所有者的经济收益。我国《物权法》第 123 条明确将探矿权和采矿权规定为用益物权，在法律上确认了矿业权用益物权说( 或准用益物权说) 的主导地位，从而在实践中排除了其他矿业权理论的应用，把消耗矿产资源的开采行为变成了法律上的用益行为。依矿业权用益物权说( 或准用益物权说) 收取的矿产资源补偿费只能体现矿产资源的使用，不能成为处分和消耗矿产资源的对价。根据我国《矿产资源补偿费征收管理规定》，补偿费按照矿产品销售收入的0. 5% —4% 计征，而国际上多数矿产资源权利金费率都在 2%—8%之间。我国石油、天然气、煤炭、煤层气等重要能源的补偿费都只有相关产品销售收入的 1%，而国外石油、天然气的矿产资源补偿费征收率一般为相关产品销售收入的 10%—16%。即使在美国这样一个矿产资源远比中国丰富的国家，其石油、天然气、煤炭( 露天矿) 权利金费率也高达12. 5% 。

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文章名称： 反思我国矿业权

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