浅议民族地区矿产资源生态补偿法律问题

　　当人们面临着保护生态环境还是生存发展的选择时，不同阶段不同地区的人们会做出不同的选择，结果也是炯然相异的。例如，巴西在上世纪80年代初，为了快速发展经济，大量砍伐亚马孙热带雨林，遭到国际社会的普遍谴责，但是巴西政府提出如果为了保护雨林，我们的人民在挨饿，选择的结果是不言自明的。

　　在民族地区，现今发展主要依赖能源和矿产资源的开发利用，相应导致生态环境破坏，急需解决矿产资源开发和生态保护之间的矛盾。本文希望通过论述矿产资源的生态补偿从制度上解决该矛盾，促使民族地区得到可持续发展的制度保障，不再走边开发，边破坏，边治理的老路。我国西部是少数民族主要的分布区域，西部的经济和生态问题直接关系到各少数民族的切身利益，西部的矿产开发问题在一定程度上就是民族地区的矿产开发利用和生态保护问题。

　　矿产资源生态补偿即是指因矿产资源开发利用过程中，给矿区周围的自然环境造成破坏、生态环境造成污染、环境生态功能下降、矿业城市和周边人群丧失可持续发展机会，对生态环境进行的治理、恢复、校正，需要分清利益群体，重新整合相关利益群体所获利益，筹集资金等一系列活动的总称。

　　一、民族地区矿产资源开发利用过程中产生的问题

　　能源矿产开发和输出是现在多数民族地区经济的主要增长点和财政收入的重要部分。以内蒙古为例，2008年内蒙古能源生产总量为33440.86万吨标准煤，其中原煤占能源生产总量的比重为94.52%，原油所占比重为0.75%，天然气所占比重为4%，水电所占比重为0.01%。据内蒙古经济和社会信息化委员会统计，2010年1-2月，内蒙古规模以上工业盈亏相抵后实现利润130亿元，其中煤炭行业实现利润76.8亿元，同比增长了44.9%，占全区工业利润总额的58.7%。矿产资源开发利用的过程中产生的一系列问题亟待解决：

　　(一)地质灾害

　　我国矿产资源伴生成分复杂，有综合利用价值而未利用的矿点占30%以上，矿产资源利用率低，浪费现象较严重;露天采矿导致大面积的土地占用，植被破坏。地貌改变，地下采矿在地下形成巨大的采空区，上部的岩层失去支撑，破坏底层内部平衡，造成地层破裂、塌落，地表下沉，地面变形，地下空洞，矿坑积水，诱发开裂、崩塌、滑坡、地震等地质灾害，带来大量人员伤亡和经济损失。

　　(二)环境污染和生态破坏。由于采矿地下水位下降，水质恶化，产生酸雨

　　煤炭开采对水源有很大危害，水流经矿床会携带大量悬浮物，并溶入大量金属离子和其他可溶物。重金属和有毒金属矿的开采除了对大气、水和土壤都有严重的毒害作用外，还会在人体内富集。矿业废水中含有大量有害物质，例如金矿废水中含有剧毒的氧化钠和硫离子等，严重污染水源。矿山冶炼中释放的废气、粉尘形成酸雨和尘雾等，即使一些无毒矿物的开采，也会产生水体富营养化、土壤恶化、大气能见度下降等有损人体健康和生物生长的不良影响。

　　(三)对地方经济发展的影响

　　1.自身经济发展模式--高耗能状态问题。内蒙古自治区经济快速发展，但是仍以煤炭开采和利用为主。单位GDP能耗从1998年2.42吨标准煤/万元到2008年的2.16吨标准煤/万元。2008年能源生产总量为33440.86(万吨标准煤)，其中原煤占能源生产总量的比重为94.52%;能源消费总量16268.22万吨标准煤，其中原煤占90.21%。“我区每万元地区生产总值排放二氧化碳约4.9吨，接近全国的2.5倍;亿元工业增加值排放工业废气和固体废物分别比全国平均水平高70%和90%;工业废水排放达标率低于全国平均水平近10个百分点;工业固体废物综合利用率低于全国平均水平16个百分点。”

　　2.历史欠账。计划经济体制下，经济格局是西部以矿产资源、能源与原材料加工等资源型产业为主，东部以加工制造和新兴产业为主。资源采取统购统销和调拨，国家压低资源价格和初级产品价格，为工业发展积累资本，形成了“资源无价、原料低价、产品高价”的价格体系，西部大量资源输出到东部，导致资源减少，地区贫困，环境破坏无法治理，形成了生态欠账。其根本原因是缺乏价格形成机制，资源的经济价值难以通过价格反映出来，资源的生态价值长期被忽略不计。有关研究表明，1981-2000年的20年间，仅煤炭价格与价值背离，使山西价值流失1200亿元，也就是说，山西在煤炭领域有1200亿元没有得到补偿。

　　3.矿竭城衰的魔咒。由于长期忽视生态建设，追求经济利益，矿山开采中剥离的矿渣、排出的废气和污水等引起矿山城市植被破坏、水土流失、土地沙化，大气和水污染，造成严重的环境污染和生态破坏，陷入资源开发越多，环境污染和生态破坏越严重，经济发展条件越恶劣的恶性循环。中国社科院研究生院党委书记黄晓勇介绍，我国现有资源型城市118个，约占全国666座城市数量的18%，其总人口为1.54亿人。目前，20世纪中期建设的国有矿山已有2/3进入“老年期”，440座矿山即将闭坑，390座矿城中有50座资源已经衰竭，300万下岗职工、1000万职工家属生活受到影响，资源枯竭城市产业全面凋敝。王树义将资源型城市分为三类，资源枯竭城市、资源衰竭城市、目前资源开采无忧的城市。相关统计显示，枯竭型城市现有44个。而衰竭城市指矿产正在衰竭的过程中，这样的城市大致有二三十个。目前资源开采无忧的城市，其数尚无统计。在这三类城市之中，资源枯竭型城市面临的问题最甚。企业的转置问题、职工的下岗问题等，是摆在此类城市面前亟待破解的魔咒。

　　4.对周边群众的不利影响。近年来，煤炭资源丰富的内蒙古煤炭产业快速发展。但是，由于尚未形成深加工的工业链条，能源主要是以输出为主。矿产资源开发与地方经济发展关联度不高，严重违背了经济发展规律，单纯的能源、矿产资源开发必然会导致资源的减少和产地生态环境破坏。资源输出地群众不仅无法享受资源开发带来的经济收益，同时还要承担生态保护的成本和资源开发的代价，丧失发展机会，一旦资源和能源开发耗竭后，后续产业如果没有接续好，未来的前景不堪设想。

　　一些地区为了恢复草原生态环境，进行围封转移和禁牧休牧，移民大量迁移出去后，仍拥有草原使用权。当矿山企业进入开采矿产品时，无论是强度和广度，其对草原的破坏远远大于农业开荒和牧业生产，而矿山企业对于所开采矿区的建设用地补偿和缴纳的使用费，远不足以补偿矿产资源开发所造成的生态破坏。集体土地所有权和矿地权的冲突，在市场经济条件下体现得更为明显。我国采矿权只包括地下使用权，地表使用权的取得必须另外履行有关审批手续。这种地表使用权也就是矿地使用权，一般规定较长年限，且对主体资格也有相应规定。实践中总会出现：采矿人欲取得矿地使用权，而集体土地所有者也主张自己的权利，这里就存在一个优先使用权的冲突。

　　(四)矿产资源开发中利益分配不平等问题

　　1.矿产资源补偿费征收偏低，分配比例不合理。矿产资源补偿费是我国矿产资源有偿使用制度的基本制度，也是资源利益分配的核心制度。作为开发国家所有矿产资源的补偿，其性质应是对国家所有资源资产取得的等价支付。与国际水平相比，我国矿产资源补偿费明显偏低。多数国家、多数矿产资源权利金费率都保持在2%-8%之间，我国是根据不同矿产资源，按销售收入的0.5%-4%征收，石油、天然气、煤炭等重要能源补偿费只有1%，而国外石油天然气矿产资源补偿费征收率一般为10%-16%。美国矿产资源远比中国丰富，其石油、天然气、煤炭(露天矿)权利金费也高达12.5%，澳大利亚、马来西亚为10%。由于我国资源补偿费费率低，石油、天然气和煤炭均为1%，铀和地热为3%，平均为1.18%，制度设计没有与市场联动，没有真正实现对国家丧失资源的补偿，其法定用途却是为了补充国家地勘投资资金来源的不足。 现在矿产资源补偿费是中央与省、自治区、直辖市按比例分成的，但现有资源税费制度无法真正反映资源利益的合理划分。按照《矿产资源补偿费征收管理规定》，中央与省、直辖市的矿产资源补偿费的分成比例为5:5，中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4:6。不仅挫伤了地、县级政府对征收矿产资源补偿费的积极性，导致地方财政监管不力，也造成了补偿费截留、挤占、挪用、滥用现象的频频发生。

　　2.资源税计税不科学。1994年税制改革后，现行的资源税不再按照超额利润征税，而按照产品销售量从量征税，实行定额税率，征税的数量与矿产品的市场价格变化及矿山企业的盈利没有关系。

　　二、法律的缺失

　　我国政府高度重视生态补偿，先后制定或修订了一批环境保护的法律、行政法规、规章和标准，批准了一批国际环境条约，地方也相继出台了一系列地方性环境法规、规章和标准，目的是保护我国生态环境，并把生态补偿体现在一些法律法规中。

　　资源的经济价值是逐渐实现的过程，即资源的有偿使用和补偿首先体现在矿产资源的开采上。1982年1月国务院发布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油条例》中规定“缴纳矿区使用费”，这项规定使得我国矿产资源的无偿开采在制度上被终结。1984年，国务院发布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》规定先对开采石油、天然气和煤炭的企业征收，开采其他种类的矿产企业暂缓征收，征收原则根据应税产品的销售利润率采取累进税率计算缴纳。按照规定，如果应税产品的销售利润率低于12%，则不收资源税。反之，如果没有获得12%以上销售利润率，矿产资源仍可进行无偿开采。1986年《中华人民共和国矿产资源法》规定“矿产资源开发必须按国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”，采取“普遍征收、级差调节”。1998年2月12日国务院发布《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》三个法规，确立了探矿权和采矿权的有偿取得原则和有偿转让原则。

　　自治区关于矿产资源勘探开采的法律法规，其中部分内容涉及了生态环境保护，例如土地复垦。强化矿山矿区生态环境保护，严格矿产资源开采管理，完善矿山地质环境保护和治理规划，为补偿的实践提供了法律依据。1990年国务院发布的《关于进一步加强环境保护工作的规定》，提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增值并重”的环境保护方针，首次确立了生态补偿政策。按照该原则，《内蒙古自治区地质环境保护条例》第21条规定，“矿山地质环境治理实行保证金制度。采矿权人应当缴纳矿山地质环境保证金，专户管理。地质环境保证金归采矿权人所有，专项用于该采矿权人采矿破坏地质环境的治理。保证金收取、使用和管理的具体办法由自治区人民政府制定。”等，内蒙古自治区明确治理责任，加快矿山生态环境的治理与恢复进程，实施矿山塌陷区、采空区、大型露天煤矿回填区和西部煤层自燃治理工程，治理恢复率达到40%以上。

　　虽然国家和自治区已经颁布了一些关于矿产资源开发中生态环境保护法律、法规，但并未对矿区负责生态环境修复治理的责任人做出明确的规定，政府仍然承担着负责生态环境治理者的角色。由于缺乏法律依据，生态补偿费的获得主要依靠国家财政，开采企业基本没有负担环境修复的成本。生态补偿的主体与客体，补偿的原则和依据也尚不明确，生态环境受益者付费的市场机制没有建立起来。我国现行法律中只提出生态环境有偿使用的原则，并未对征收生态环境补偿费、建立生态环境补偿机制做出明确规定，实际工作中，对拒交、少交、欠交等没有相应的法律处罚措施。

　　三、完善矿产资源生态补偿的法律建议

　　法律的重要作用就是寻找到相关利益人和平衡各方利益。我国没有专门的资源生态补偿的法律，关于矿产资源的开发中的生态补偿规定体现在资源补偿费和资源税的相关规定中，应当将矿产资源生态补偿以法律的形式确定下来，本着“谁破坏，谁治理”的原则，明确责任，这样就有助于矿产资源的合理高效利用，否则的话由于存在外部性，污染者不会去治理环境，这样的负担由当地政府和居民承担。在有关的法律中明确提出征收生态环境补偿费，使之具有强制性和权威性，遇到复杂的利益纠纷按照法律程序加以解决。

　　建立矿产资源生态补偿法律机制，需要明确补偿原则，明晰矿产资源的产权，明确矿业权主体及其权利与责任，确保环境成本和资源成本能够内化到使用者的身上，促进资源的有效利用。通过对矿产资源生态补偿进行基础性理论研究，将补偿范围、对象、方式、补偿标准等确定下来。首先，分析现有的矿产资源生态补偿法律法规的相关规定，在已有法律条款的基础上紧密结合矿区环境的特点，建立符合我国实际情况的矿产资源生态补偿法律体系和技术标准体系。其次，以法律手段明确和规范矿产资源生态补偿机制。对现有的国家层面和地方层面的矿产资源方面的法律及政策加以分析，或是对《矿产资源法》和相关法律加以修改，将生态补偿的内容补充进去，或是制定专项矿区环境保护和修复法或者制定专门的《生态补偿条例》，对矿产资源生态补偿范围、标准、方式用法的形式明确规定，这是当前矿产资源生态补偿法律机制研究急促填补的空白。

　　建立生态补偿制度。我国最早的生态补偿费实践开始于1983年云南省以昆阳磷矿为试点，对每吨矿石征收0.3元，用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用，成果比较显著。内蒙古自治区也曾经开征生态补偿费，广西、福建、江苏等省市纷纷制订了管理办法试行，各级地方政府征收的生态环境补偿费，为生态环境保护提供了有力的经济支持。广西利用征收的生态补偿费，开展了水土流失和农田污染的治理，取得了良好的效果。福建省通过征收生态补偿费，还解决了矿区村民的搬迁和饮水工程问题。多年的实践证明，生态补偿费对于推进矿区生态环境的修复治理，增加矿区安全投入，缓解矿难的发生等方面都起到了积极的作用，后期由于生态补偿费缺乏严格的法律依据而被取消。

　　1.“保证金制度”是指按照“谁破坏、谁治理”的原则，规定矿山企业要制定经有关部门认可的环境治理方案，并预先支付一定的保证金，若达到方案要求则如数返还，若没有达到要求，其保证金将用于环境治理。

　　2.建立废弃矿山生态恢复治理基金 “矿山生态环境损害分为两部分：已经造成的损害和正在造成的损害”，即矿山生态环境的破坏既有历史的旧账，又有不断产生的新账。

　　确定矿产资源生态补偿标准。政府是生态补偿机制的主要组织者，确定征收生态补偿费的金额、征收方法和程序以及补偿资金如何运用是建立生态补偿机制的主要任务。生态补偿金的征收方法应依据新旧矿山的不同采取补偿费和环境修复保证金等不同的方式。征收的补偿费和保证金要专款专用，全部用于矿区生态环境的修复治理。矿产资源生态补偿标准的确立也将推动生态补偿在其他领域的开展实施，这必将有助于我国社会真正的实现经济、社会、生态的协调发展。

　　但是随着热带雨林的大量砍伐，水土流失严重，而且雨林砍伐后形成的红土地相当贫瘠，只能耕种1-2年，就被撂荒，形成严重的生态灾难。如今巴西政府已经开始认真规划经济发展和环境保护的方式。

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