刍议城乡用地规划问题及解决措施

　　摘要：城乡规划作为指导城乡建设、统筹城乡发展的重要依据和手段,其中土地的合理利用在城乡规划中起着重要的作用。本文就城乡土地规划中所出现的一些问题做了一定的分析，并在最后提出了对应的行之有效的解决措施。

　　关键词：城乡规划,土地,问题

　　引言：土地是不可再生资源之一，对土地的合理规划利用是经济发展和社会进步的重要基础。我国人口众多，资源相对不足，土地资源尤为紧缺，尤其相对于中小城镇来说，土地资源极其宝贵，因此，小城镇在建设过程中如何合理规划利用土地资源已成为当前政府部门，特别是规划、土地部门需要深入思考和探索的课题。

　　一、小城镇建设在当前经济发展中的重要意义

　　从我国经济社会发展形势来看，小城镇建设是一条符合中国国情的农村城镇化道路，是带动农村经济发展和社会进步的有效途径，对内扩大内需，开拓市场，推动国民经济增长，增加农民收入具有重要的现实意义。带动第三产业发展，创造更多就业机会，扩大农村市场容量;有利于提高农民素质，改善生活质量。

　　积极发展小城镇建设，推进农村城镇化，是合理配置资源，调整农村产业结构的战略举措。首先，随着农村改革的深入实施，农村经济有了长足的发展，而乡镇企业、小城镇商业和服务业的发展都需要大量的劳动力，小城镇已成为吸纳农村剩余劳动力的主力。其次，小城镇是农产品加工增值的场所和农业产业化的基地。小城镇的农产品加工较为集中，规模较大，可以形成规模效益。第三，小城镇是农村与大中城市的中间纽带，一方面，可以把农村的农副产品收集起来运往城市消费，还可能把工业用农产品原料收集起来送往城市;另一方面，农村用的日常生活用品和生产资料等也要通过小城镇进行中转和销售。

　　二、城乡规划中土地利用方式及其问题

　　1、城乡规划中土地利用方式

　　当前我国城乡规划中土地利用方式主要表现为以下两种:第一,农村土地征用:土地征用是集体土地向城市用地转换的合法途径,农业用地转为建设用地是城市化、工业化、城镇化推进的客观要求和必然结果,是经济发展的大趋势,集体所有制化的土地作为城市用地的重要补充,保证了工业化、城市化推进对土地急剧增长的需求;第二,对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。对城市土地以拍卖的方式卖给房地产商,以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位,从而综合利用土地资源。

　　2、城乡规划中土地利用存在的问题

　　城乡规划中土地利用存在的问题主要表现在以下方面:首先,土地征用方面:土地价格在土地征用中的作用发挥不到位。征用是国家运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。在我国,征用农民土地后给农民较少的经济补偿,土地征用费占土地出让价格的比重很低,土地的收益分配混乱,加之政府对土地补偿费的截留,严重损害了农民利益。此外,市价和土地征用价格的巨大反差,土地在集体经济组织以及其他类型经济组织之间的不规范流转大量存在,这种自发性的流转由于没有纳入统一的土地市场,带来诸多问题。如用地权不清晰、产生由价格和产权问题而发生的争端、土地资源的滥用等;其次,利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用。土地竞拍的价格一般较高,尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益,在高价得到土地使用权后,对土地进行配套建设开发,造成房屋价格上涨、炒房现象严重。

　　三、小城镇规划中合理规划利用土地的措施

　　土地是十分宝贵的资源和资产，是经济发展和社会进步的重要基础，在小城镇的建设过程中，只有通过科学规划，合理布局等一系列有效措施和途径，才能做到小城镇的建设与土地合理利用两者的有机协调，为小城镇创造良好的发展空间。

　　1、科学规划，合理布局

　　小城镇是城镇化的重要组成部分，要与大中城市的发展统筹考虑，制定科学的发展规划，合理布局，使其协调发展。科学制定发展规划，是搞好小城镇建设的前提条件和基础工作。编写规划要坚持高起点，坚持为经济建设服务，与土地利用、环境保护、社会发展等方面的规划相协调、体现区域经济和文化特色。编写规划既要量力而行，又要尽力而为。适度超前，为小城镇今后的建设和发展留有余地。规划修订时要广泛听取群众意见和建议，增强规划编制的科学性和群众执行规划的自觉性，加大对规划执行的群众监督力度。

　　2、集约用地，坚持土地有偿使用

　　我国人多地少，耕地资源尤为珍贵。必须保护农业的生产能力，特别是保护耕地。我国人均耕地不及世界人均(0.25公顷)的47%。到2030年我国人口达到16亿人，但从现在起，必须占用耕地的因素相加将减少耕地2070万公顷。小城镇发展较快的地区一般是经济较为发达的地区，经济发达的地区往往又是土地资源最为紧缺、耕地质量较高的地区，这些耕地资源流失了，很难靠开发后备资源来弥补。因此保护小城镇周边的耕地尤为重要。自1997年以来，我国实行了以改变无偿无期限无流动为有偿有期限有流动为主要内容的土地使用制度改革。在小城镇土地使用和土地管理制度改革过程中，应在坚持土地有偿使用制度这一大方向的前提下，将土地使用制度引向深入，逐步扩大土地有偿使用范围，在土地出让的基础上，增加有偿用地方式，以适应经济发展和市场机制运行的需要。对土地利用方式，实行规划控制和用途管制。即以土地利用规划、小城镇建设规划、基本农田保护规划及土地利用分区等为依据，鼓励国有土地和集体非农建设用地向符合规划所确定的用途转变;禁止国有土地和集体非农建设用地向不符合规划要求的方向转变。

　　3、加强规划管理

　　一要建立与土地出让、转让的市场机制相适应的规划用地管理机制。对于出让、转让的土地必须规定明确的土地使用条件，保证小城镇总体规划真正落到实处。二要建立规划实施反馈机制。为了主动、积极地适应瞬息万变的市场经济发展的需要，加强规划对土地开发利用的及时调控能力，需要建立规划实施反馈机制，保证规划始终具有切实的指导作用。三要建立规划实施的监督机构，包括：上级政府对所审批的规划实施监督机制;同级人大的监督机制;规划报批前公开展览制度和重要地区的规划实行听证制度等公众参与与监督机制。

　　4、加强对土地招标、竞拍、挂牌的规制

　　由于国家允许对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌,全面推行和严格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度,从而凸显土地资产价值,为建立公开、公平、公正的土地市场秩序以及有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通过扩大土地出让的招拍挂比例,由市场机制决定土地去向,由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价,充分挖掘土地的资产价值。

　　根据科斯定理,在明确产权的前提下,甚至不需要政府干预市场交易,市场交易便会按照公平合理的价格来进行。市场的真谛不是价格,而是产权,只要产权确定,市场主体便会“议出”合理的价格。土地是一种特殊商品,地价是转让产权后的经济收入,招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权,因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地的产权入手,根据转让产权的不同、土地的位置、土地使用期限、基础设施完善程度、地区经济结构、人口密度、城市周围农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价,从源头上规制土地的招标、竞拍、挂牌。

　　三、结束语

　　总之，城市化进程过程中存在问题是必然的，关键是各级政府怎样去认识问题，分析问题。通过加强用地管理，进一步完善规划管理和实施体制，走出一条具有地方特色村镇规划道路，是村镇规划在城市化进程过程中得到了健康有序发展。

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