建立城乡基准地价体系的目的意义

　　摘要：目前，全国各地正在开展城乡基准地价体系的建立工作。城乡基准地价体系研究具体包括：农用地定级和基准地价制订，集体建设用地定级和基准地价制订，城镇土地定级和基准地价制订以及标定地价评估。除城镇土地定级和基准地价制订以外，其他几项工作均是发凡启例的初始研究。有必要充分提高对于建立城乡基准地价体系的目的和意义的认识。

　　关键词：城乡基准地价;体系;土地市场

　　作者：刘卫东

　　1 充分發挥地价的杠杆作用

　　地价是随着我国城市土地使用制度改革应运而生的。在土地市场中，地价是土地权利和土地收益的购买价格，是土地所有者权益的体现，并为土地使用权的有偿转让与使用提供了有偿付费的理论和计量依据。地价作为土地市场各因素综合作用的结果，在土地市场建设中发挥着重要作用。它既能灵敏地反映市场的供需状况、土地的利用状况和市场动态变化，同时通过与其他社会经济发展指标综合反映社会经济发展状况。

　　地价可以成为影响土地供求关系、调控土地市场的杠杆。市场决定资源配置是市场经济的一般规律。生产要素的价格、生产要素的投向、产品消费、利润实现、利益分配主要依靠市场交换来完成。中央与地方、政府与企业、企业与企业、政府与个人、企业与个人在土地上的利益关系，最直接的表现就是地价。土地利用以利润为目标引导生产要素流向，以竞争为手段决定商品价格，以价格为杠杆调节供求关系，使社会总供给和总需求达到总体平衡。地价直接影响着房地产开发收益、企业投资成本、政府财政收入，反映出土地供应量、供应结构和需要调整的方面。政府根据社会经济和土地市场状况调节供应，引导投资和需求，促进土地资源和合理有效利用。地价管理为协调解决不同权利主体间的利益关系，合理分配土地开发收益，维护土地所有者和使用者、经营者的合法财产权益，促进土地市场健康发展和土地资源持续利用、土地资产保值增值提供有效的保障。

　　2 促进统一的城乡土地市场的形成

　　我国社会主义市场经济体制改革，土地管理体制改革最先是实行全国土地统一管理，即从城乡分管、政出多门、分散管理的体制，改变成为城乡土地统一管理的体制。对于土地资源的规划、利用和管理，不能只就城市发展考虑土地资源的供应，还必须严格控制耕地的减少，切实维护粮食安全和国民经济的可持续发展。工业化和城市化发展，应当注意土地资源的合理利用和节约集约利用。城乡统一管理，可以有效克服分散管理时强调部门利益，重使用，轻管理，缺乏整体观念的土地占用和浪费行为，对于统筹城乡发展起到了很好的推动作用，提高了土地资源利用的效率和效益。

　　我国土地统一管理并不能替代城乡土地统一市场的建立。长期以来，受传统二元体制和城市偏向政策的影响，中国城乡要素流动是单向的，即农村人口、资源和资金等要素不断向城市集聚。城市人口被禁止向农村迁移，城市公共资源向农村延伸、城市人才和资本向农村流动也处于较低水平。目前中国城镇常住人口规模已经超过农村，2019年中国城市化水平按常住人口计算约为60.6%，按照户籍城镇化率只有44.38%。按常住人口计算的中国城镇化水平存在明显的“虚高”现象。城乡居民收入差距仍然处于高位，2019年全国城镇居民人均可支配收入增长至42359元，农村居民人均可支配收入16021元，城乡居民收入比例为1：2.64;远高于我国1990年的1.71：1水平，更远高于各发达国家同等城市化水平下的比例(美国1.4：1<1970>;日本0.91：1<1975>)。近年来大规模农业转移人口向城市迁移，既为农业适度规模经营创造了有利条件，也成为了促进农民增收的重要途径。

　　目前，中国城乡一体化已经进入适应新常态的全面推进新阶段。根据亚当·斯密的理论，经济增长源于劳动分工，而劳动分工受到市场规模的制约。自2011年城镇化率越过50%的拐点之后，中国城镇化的推进已经呈现出减速的趋势。建立城乡统一的市场，可以有效地扩大市场规模，全面激发各市场主体的内在活力和创新动力，有效促进城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置。市场要能发挥配置土地资源的决定性作用，需要一个能真实反映土地资源稀缺程度的市场价格。土地价格也只有在开放、竞争、城乡统一而有序的市场中才能正常形成。

　　3 建立城乡统一的土地价格体系

　　农村实行家庭联产承包制土地制度改革开启了中国土地制度改革的先声，解决了农业生产过程中责任和监管效率的问题。但是，它在土地资源市场化，土地管理走向资源管理和资产管理相结合方面显得有些落后。2004年修订的《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。从法规制度上严格地将农村集体土地拒之于市场门外。我国的土地市场主要为国有建设用地市场，土地价格研究也主要是城镇土地价格研究。

　　我国农用地价格研究相对滞后。 国土资源部于2003年8月1日发布《农用地分等规程》《农用地定级规程》和《农用地估价规程》以后，农用地价格的系统研究成果才开始在全国各地通过试点地区研究零星出现。直到党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，才开启了集体土地入市改革。2014年中央一号文件中强调“加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”。2015年全国人大常委会出台《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，试点允许集体经营性建设用地入市交易制度。2017年初，国土资源部配套印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，同年8月国土资源部、住房和城乡建设部颁布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，全国多个试点地区开始积极探索集体经营性建设用地入市流转。农村集体建设用地的价格研究才广泛开展。目前，我国土地评估的理论日趋完善，农用地估价和集体建设用地估价尚处于探索阶段。

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