当前城市社区的民主治理困境与解决对策研究

　　摘 要：社会主义市场经济发展的必然产物就是城市社区，在社会发展过程中的社区民主治理采取的是居民自我管理和治理方式，以全面提高城市社区品质。民主治理社区已经在国内发展数十年，并获得快速的发展。不过现阶段在城市发展中，社区民主治理还有不少的不足需要改善。文章首先通过对民主治理社区的概念、历程、意义等内容进行分析，然后对其存在的主要问题展开分析，最后提出针对性的解决方案。

　　关键词：社区;民主治理;对策

　　在现代经济发展的推动下，我国新型的住房体制已经开始发展，同时社区民主治理也应运而生。如今，住房体制的改革使当前的住房产权开始朝着多元化的方向发展。尤其是从以前的单位福利分房到如今房屋私有化的转变，近20年来全力推动着房地产业的发展。相应地，社区民主治理开始在社区中建立，主要是代表业主加强对物业公司的监管，以维护社区业主的合法权益。这也将是未来社区民主治理的方向。目前，业委会已经对以往以单位为主体的管理模式进行全面变革，以提高业主自主管理的积极性，从而实现社区的自我管理。物业管理的相关法规如今依然在不断完善，可见社区民主治理已经成为目前和未来的一种发展趋势，其目的是让业主都能借助业委会将自己的权利合理地行使好，从而真正做到社区自治。

　　业主自我管理与物业管理相辅相成的新体制建成基础，首先就是对于社区民主治理的创建，其次是在法律地位上明确社区民主治理的地位，这也是对物业管理的供需市场促进和制度化的必然要求。

　　社会经济与结构的不断转型和发展在城市的基层社区中同样有所体现，民众的政治参与与政治认同的上升使得居民民主自治的愿望明顯提升，有明显参与管理和治理社区的意愿，对于所生活的社区也有了更高的要求。居民民主自治程度的提升也要求社区居委会在社会经济和结构的转变中不断完善自己的工作职能范畴，兼顾社会转型的新形势。居民民主治理意识的提升和社区居委会存在的转变困境处于我国当前阶段两个比较大的社会转型的背景下：一方面的转变是在经济体制方面，由计划经济体制走向以市场为主导的市场经济体制;另一方面是由以农耕为基石的传统社会逐步过渡到以制造业和第三产业为主导的现代化社会和发展需求的转型。在这一背景下，社区居委会的工作性质的行政化愈加突出，然而这又与宪法所规定的居委会的工作重心有所偏差。在这种情况下，业主委员会应运而生，在对居委会工作展开全面分析后，由业主代表负责选举产生业主委员会会长，将社区民主治理的职责承担起来，可以真正把维护业主利益作为工作的出发点和落脚点，业主委员会的不断发展和实践，将对我国未来实现社区民主自治道路的可持续发展奠定理论和实践基础。

　　一、城市社区民主治理的主要内容及发展过程

　　(一)城市社区民主治理的定义

　　社区民主治理是指根据相关法律法规，由社区成员自我管理所在社区的相关事务的一种制度。它既是城市社区建设体制的一种创新，也是居民进行基层事务管理以及行使管理社会事务权利的一种方式。

　　在当下，国内对于社区民主的理解和解释有不同的观点，主要表现在三个方面。第一，对于社区事务的管理在政府的介入方面是反对的。这就强调社区的民主治理组织和政府的权力机构应当明确职责，就政府管理而言，应该将社区民主治理排除在外。第二，认为地方自治应该与社区民主治理相对等。这虽然符合国内对于城市社区民主治理的走向和趋势，但是就当下的发展情况而言，条件和基础都不够成熟。第三，强调政府、社区组织、居民合作治理社区事务的整个过程就是社区民主治理。这迎合了今后的发展趋向，也反映了现阶段的国内实际情况。

　　(二)城市社区民主治理的发展过程

　　社区民主治理在国内的发展开始于1978年，到今天已经历了三大阶段：

　　1.筹划思考阶段

　　第一阶段为1978年—1991年，历经13年，重点强调城市居民委员会的工作要逐步恢复并且步入正轨，为此全国人大常委会在1980年公布了以《居民委员会组织条例》为主的四部相关法律。我国现行宪法在1982年将居委会的作用和性质以法律的形式确定下来，填补了群众自治的部分空白。1989年，制定了《全国社区建设试验区工作实施方案》;1999年1月，《城市居民委员会组织法》正式出台。同年为了顺应新形势下对于管理体制尤其是城市的基层组织的改革，在城市基层管理的社区建设方面提出新的设计建设思路，管理中存在的一系列问题都需要在实践中不断探索。这些法律法规首先是为城市社区民主治理提供了有效的合法依据，其次是依据国情出发，在改革开放的时代背景下具有一定的超前性，最后使得城市社区居民治理在群众自治中走出固有模式，且更加适宜于城市社会的可持续性发展。

　　2. 试验探索阶段

　　自1991年至2000年，这个阶段国内的工作重点主要着眼于国家社会结构和社会制度的转变，以往的管理模式已经和现阶段的社会发展不相适应。国家开启社区设计建设工作，并于1991年第一次正式提出“社区建设”概念。这个概念虽提出要强化基层组织管理体制改革，不过对具体实践过程中的各种问题还需要继续探索。在城市社区建设过程中进行了对其建设中存在的问题和意见的征集，使得城市社区建设稳步发展，民政部还印发了《关于听取对社区建设思路的意见通知》。1991年，《全国社区建设实验区工作实施方案》正式出台。随后民政部在武汉、南京、天津等多个城市的城区中正式开展社区建设试验区。据统计，到2000年国内的试验区已有26个。

　　3. 全面推进阶段

　　这个阶段为从2000年至今，已经经过了20年的发展。基于对26个试验区所获得经验的分析与总结，为促进社区的健康发展，2000年正式提出了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，受到了极大的关注。对此，中央政治局常委会特别对社区建设工作进行深入的专题研究，并通过了民政部的意见。同年，国务院“中办23号文件”[1]正式出台。

　　二、城市社区民主治理的意义

　　社区民主治理的实施对社群建设产生了直接性的影响，全面提高了居民的政治参与意识，并加强了政府相关部门和社会关系之间的合作，从而对社会和谐、稳定发展带来更多的好处。

　　(一)扩大了公民参与意识

　　社区民主治理的实施，改变了多数人存在的“事不关己，高高挂起”的意识，逐步让普通民众明确意识到公共事务是关乎自己切身利益和生活的事务，是关乎国家集体利益的事务，强化了居民的参与意识、责任意识和民主意识。

　　(二)加强了政府和社会关系的合作

　　物力、财力和政策的支持对于社区自治的建设也是关键的一环，政府在物力、财力和政策上的支持是社区自治建设的重要组成部分，但由于之前的权责不明，导致政府和社区之间呈现一种“大政府”与“小社区”的关系，在一定程度上造成了资源的浪费和效率的低下。随着社区民主治理的不断完善和发展，政府和社区之间逐渐形成一种“小政府”与“大社区”的良性关系。对于社区居民治理“不好管”“难下手的”的事务，政府及时支持并协助处理，在物力和财力上给予一定的政策性倾斜;在具体的社区事务上做到管理决策权下放，把财务的自主权以及日常工作的执行管理权交给社区居民，并且不将工作任务强加给社区。通过这样的方式，不仅理顺了政府和社区的关系，也促使政府和社区的关系不断优化形成良性循环，提高了工作效率，减少了对公共资源的浪费。

　　三、城市社区建设中的民主治理出现的问题及原因

　　(一)政府职能和委员会职能不明确

　　首先，因我们一直都是实施行政管理体制，故在社会服务过程中都是由政府处在主导的地位，因此就会导致社区民主治理先天起步较晚，各项体制机制不完善。在行政管理体制下，政府部门习惯性地处于领导地位，而居民委员会也习惯性地处于被领导的地位。因此，居民委员会的自治理念和自治意识发展不足。其次，政府与居民委员会之间的权责不清，分工不明，导致居民委员会后期自我发展不足。政府部门习惯性领导各类公共事务，而居民委员会也习惯处于被领导的地位，某些相关部门为获取更大的利益，甚至会将原本属于自身岗位职責的任务下放到居民委员会中，部分更是会将居民委员会当作自己的一个下级行政机构。据统计，目前居民委员会主要参与的工作有83项左右，其中为社会管理类的工作只占其所有工作的15%左右;为居民服务的工作占其所有工作的40.5%左右;另有的44.5%则是为街道办事处做的工作，说明居民委员会已经承担了很多政府机构的工作。在这种情况下，就出现了政府和居民委员会之间出现职能错位的问题[1]。

　　(二)民主治理意识严重缺乏

　　目前，国内居民在社区民主治理中存在的问题有：第一，社区居民严重缺乏自我管理意识，绝大多数人都不具备社区参与意识。由于在长期的行政领导体制下，居民更乐意去被动接受政府部门和居民委员会提供的各项福利和任务，但在参与社区治理方面的总体表现为：社区参与程度不够，参与的积极性有待提高。由于生活压力和成本的增加，城市居民更渴望拥有自己的时间，而不是通过牺牲自己的时间来参与到社区的治理当中去。第二，参与的人员结构上，呈现出以中老年人和妇女居多，青年男性较少;低学历人员少，高学历人员多交叉分布的现象。在自我权利的维护和利益的实现上，拥有较高学历的人员和中青年男性善于参与到社区治理当中，勇于表达自身的利益诉求，而低学历人员和中老年人更乐于参与到社区举办的文化活动当中去。

　　(三)缺乏完善的社区中介组织

　　作为处在政府和社区成员间的一种社会组织，社区中介组织是联系各自成员和居民代表的主要组织，而且能参与和支持社区建设[2]。中介组织原本应该是帮助政府与社区成员进行沟通的桥梁，不过因一直以来受计划经济体制影响，其主要职能更多发挥在为政府管理服务上，相比之下，在自我管理意识以及服务居民理念等方面仍有待进一步加强。由于宣传和教育的缺失和不到位，多数中介组织并没有完全树立起自我管理和服务社区居民的理念，更谈不上去服务社区居民了。而且，中介组织在队伍建设方面存在不完善之处，多数中介组织在人员构成、教育程度等方面参差不齐。针对居民群众的诉求，中介组织不能够在第一时间进行解决，这就导致了居民有困难不愿向其寻求帮助。

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