浅谈城市新区合村并城必要性及实施措施——以

　　【摘要】 在城市的迅速发展过程中，现状自然分布的村庄已成为城市建设和发展的瓶颈。随着项目的入驻，需要进行合村并城，整合用地，优化土地的使用价值，深化落实上位规划及相关政策要求，推进城市新区的开发建设。本文以郑州国际物流园区为例，尝试从实施操作角度出发，探讨更加有效的合村并城工作机制，推进城乡建设，加快城镇化进程。

　　【关键词】 合村并城 失地农民 实施措施

　　合村并城是为了推进城市新发展区的开发建设，保障村民安置后生活质量提升和总体经济收入不降，将建设用地范围内的村庄进行拆迁统一安置的一个系统工程。合村并城，有利于完善城市功能，提高区域综合竞争力;有利于提升城市建设水平和城市现代化形象;有利于整合利用土地资源，让有限的土地、生态资源充分发挥经济效益和社会效益;有利于优化资源配置，节约基础设施建设投资;有利于提高迁并村庄农民生产、生活水平;有利于增强群众文明意识，促进社会和谐，保障群众共享城市改革发展和文明进步成果。

　　一、 园区基本情况

　　郑州国际物流园区(以下简称园区)于2010年9月成立，是河南省打造郑州国际物流中心城市规划的核心区域。目前，园区内已有大量企业签约入驻，但城市建设基本上还处在起步阶段。现状自然分布对的村庄占用着园区大部分土地，另外，村庄内居住环境差、用地建设管理水平较低、基础设施不完备、安全隐患多等问题给城市建设发展带来很多不利因素。现状村庄极大地制约着园区的城市建设和管理。随着项目的入驻，需要进行合村并城，整合用地，优化土地的使用价值，推进园区的开发建设。  

　　二、 合村并城必要性

　　1、区域统筹与城乡统筹的需要

　　“十二五”期间，是我国全面建设小康社会的重要发展阶段，也是中央提出区域统筹、城乡发展、构建和谐社会的重要时期。城市新区的建设发展过程，就是统筹城乡发展的过程。当前快速城市化过程中，拟开发范围内的现状村庄影响到新区的城乡一体化协调发展。“合村并城”，对现有村庄实施改造，打破城乡二元管理体制，是推动城镇化及产业转移的重要手段，也是实现城乡统筹的有效途径。

　　2、产业区建设发展的需要

　　园区被定位为先进制造业及物流产业基地，目前已有越来越多的企业计划入驻，但是园区内的城市建设尚处在起步阶段。从招商引资角度来讲，现状自然分布的村庄已成为园区建设和发展的瓶颈。另外，村庄内居住环境差、用地建设管理水平较低、基础设施不完备、安全隐患多等问题给城市建设发展带来很多不利因素。因此，在城市建设初期，开展合村并城工作的重要性和紧迫性显得尤为突出。

　　3、村庄自身更新的需要

　　园区的建设发展促使开发区范围内农民生活方式城市化，也使得他们的消费支出被动提高，这进一步加剧了失地农民生活的困难程度。同时，园区内大型物流、工业项目的开发建设势必带动村庄的改造更新，园区的产业集聚也将带来大量的就业岗位和生活服务需求。合村并城是农村经济、政治体制改革不断深化的必然趋势，村庄在并城后成为新型城市社区，通过为产业园区提供配套服务，如出租宿舍、配套商业服务等，带来显著的效益，解决了失地农民的就业问题，增加了农民的收入。现状村庄的农业生产方式与园区的现代化发展存在较大的矛盾，迫切需要通过自身的更新满足园区的发展需要。

　　三、 合村并城实施措施

　　1、以政府主导，村民积极参与改造

　　村庄安置应以政府为主导，从园区规划、村民的拆迁补偿、安置区土地划拨等方面进行深入细致的工作，充分考虑社会的综合利益，整合各职能部门，调配各部门的资源，最大限度的保障村民权益。同时让村民积极参与，有利于化解村民的阻力，消化由拆迁引起的社会矛盾。政府主导和村民参与两者相互结合，发挥各自的优势，统筹村庄拆迁安置。

　　2、以建立公平合理的征地补偿制度、保证补偿资金足额到位作为失地农民补偿安置的出发点

　　征地补偿金作为失地农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，建立公平合理的征地补偿制度、保证补偿资金足额到位是实现失地农民“可持续生计”的一个重要步骤。

　　3、以引导农民用好用活土地征用补偿金，形成长效收益机制作为失地农民补偿安置的关键

　　失地农民对土地征用补偿金的合理利用是实现“可持续生计”关键，而这有赖于各级政府的积极扶植和引导。因此各级政府应有针对性的采取措施，从政策上引导和帮助失地农民利用手中的补偿金进行资产积累和投资，确保失地农民用好用活土地征用补偿金，创造长远的经济效益，以保障失地农民的“可持续生计”和社会稳定。

　　引导失地农民用好用活土地征用补偿金，形成长效收益机制，一是有利于解决好失地农民及子孙后代的长久生活保障问题，让土地征用补偿金“以钱生钱”，使农民失地不失利，仍获得长期的经济收益，使失地农民得到长期生活保障，解决后顾之忧;二是化解当前的就业压力，有利于社会稳定。各级政府必须充分认识其重要意义，把引导失地农民进行资产建设作为失地农民补偿安置的重要战略内容来做好。

　　4、以指导帮助失地农民顺利实现职业转换作为失地农民补偿安置的重要环节

　　城市化的推进将会促进经济发展，创造更多的就业岗位，但对失地农民来说，两个突出问题会给他们带来阶段性困难：一是城市化岗位创造的后发性与农民就业需求的即时性矛盾，城市化推进中一下子消化和容纳“转岗"出来的大量农民显得有些困难;二是失地农民在新的环境和条件下就业观念、求职能力和上岗技能上有一个适应期，使“失土”同时即“失业”的情况既普遍又难以在短时间内消除。失地农民应服从于城市化推进的要求，政府要授之以新的生产资料和生活资料，有机配置有限的城市就业岗位，使城市化与农民就业、农民就业与失业的矛盾得到转化和协调，针对失地农民的职业转移方式、途径和特点，作出相应的制度安排。

　　就业是民生之本。要切实保障他们的基本生活，根本的出路在于失地农民能够顺利实现在非农产业的再就业。在制定失地农民安置补偿政策措施时，要注重加大解决失地农民就业的政策，以使各级政府充分发挥各自的职能，全力支持失地农民再就业。

　　5、以为失地农民建立完善的社会保障机制作为失地农民补偿安置的基石

　　土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。失去土地的农民，既有别于农民，又不同于城市居民。在当前农村社会保障体系普遍薄弱、难尽人意的现状下，由于失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，原有的依托家庭保障模式越来越受到冲击，部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，影响城乡社会稳定。近年来为失地农民建立社会保障日益受到重视，各地政府做了许多积极有益的探索，为失地农民建立较为完善的社会保障机制，既是社会公正的体现，也是政府职责所在。

　　6、农村集体土地要纳入一级土地开发市场管理范畴，加强房地产市场管理，避免园区内村庄的无序建设和蔓延

　　强化城市规划管理，停止现状村庄内一切影响下一步改造的建设活动，加强规划方面的控制，禁止现状村庄内的乱批乱建行为，防止园区内村庄的无序建设和蔓延。一是加强农村土地使用管理,对城市建设征地过程中及近期列入城市建设范围内村庄的集体所有土地,提前纳入城市规划管理及城市建设管理的范畴;二是政府应承担起应有的责任,关注城市发展的社会问题。政府在城市扩展过程中,与失地农民及其村集体合作建立起合法、规范、有序的城市租房供应机制。

　　7、适时进行乡村管理体制向城市管理体制的转变，在改造中逐步实施村庄向居委会的转化

　　若使村庄改造健康稳步推进，首先应对村庄进行改制，将农村村民改为城市居民，将村民委员会改为居民委员会，村庄改为城市社区，农村集体经济转变为城市混合经济或股份经济，将集体土地转为国有土地。通过改制使村庄彻底融入城市，纳入城市一体化管理轨道。同时把村庄安置同园区建设结合起来，统一规划、统一设计、统一建设、统一管理，以达到规划有序、科学一体化发展的目标。

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