浅析城市土地管理整合中存在的问题及对策

　　1土地事例的意义

　　土地整合，就是在城市规划区内，依据城市规划所确定的目标和用途，采取行政的、经济的、法律的手段，对拟出让和建设的土地的现状进行调整、改造、结合，提高土地利用率，使其发挥最大的价值，改善生产、生活条件和城市景观的过程。

　　土地整合的重要意义，重点表现在以下几方面：

　　1.1土地整合是实行城市建设“成片开发”的保障。在我县经济的快速发展，城市化进程加快的今天，城市建设局部的、零星插建的现象，已不能解决城市更新改造中存在的影响城市功能的一系列弊端，只有成片的、整体的考虑才是解决我县旧城改造、城中村转化等建设中存在问题的基础，基础设施的统一整治、交通条件的改善、功能的合理分区等只有通过成片改造才能使整体环境得到提升，使功能布局更具“合理性”。而就目前我县城市土地的使用状况，要实现“成片开发”，土地整合是一条必须的保障手段。

　　1.2土地整合是实行各项用地合理布局、统一规划的有效手段。从具体规划来看，以土地所有使用权为格局的孤立化开发建设，存在着许多弊端。一是不利于统一规划，很难协调一致，统筹安排建设项目;二是区域内许多占地较大的公益性设施无法统筹安排;三是配套设施无法共享，造成浪费。以土地所有权为单位的开发，各自建立交通系统，侵占并浪费大量土地，挤占了绿化和建筑用地。不仅造成铺张浪费，还会出现布局不合理、缺乏实用性的弊端，导致开发成本提高。

　　1.3土地整合是美化城市景观，提升城市形象的需要。尤其是旧城区由于历史原因，存在着许多面积较小、形状不规则、不同用地性质互相交叉的地块。这些零星、插花地块的存在，如不加以整合，就象一块块永远抹不去“疤痕”，遭受着路人的嘲笑，影响城市在外来人心目中的形象。同时，由于大量零星用地占用城市主要地段，受用地规模限制其不可能建设体量宏伟、造型新颖气派的建筑物，使城市现代化和城市形象提高的目标无法实现。

　　1.5土地整合是增加土地收益、节约城市建设资金、减少政府财政投入的一种有效方式。目前，我县城建任务繁重，财政紧张，通过土地整合一方面由开发单位承担了应有政府负担的城市道路、公共绿地等拆迁任务，节约了城建开支;另一方面由于整合后地块方整，开发商无后顾之忧，也大大提高了土地的整体出让收益。

　　2土地整合中遇到的问题

　　经过近几年来的实践，我们发现在整合过程中遇到问题可公为以下几种情况：

　　2.1土地权属不一致，思想不统一。我国建国以来一直施行的是土地国有政策，20世纪90年代为适应市场经济转型而采取了土地所有权和使用权分离的政策。多年来的土地划拨制度在实行市场经济的今天留下了许多问题。往往在一个成区片的小地块内，就存在多户产权单位，他们对土地出让或改造工作认识不统一，想法不一致，有的倾向于开发改造，有的乐于满足现状，还有的在等待观望，使整合改造工作难以进行。

　　2.2土地整合缺乏支持政策，土地出让操作难。土地整合是实施者与被整合单位、居民之间一个艰难漫长的博弈过程，在博弈过程中，开发商是名誉上的强者，但往往需要付出昂贵的代价;而普通百姓处于信息不对称的弱势群体，容易受到伤害但也存在阻碍整合的一面。因此，这就需要政府介入来掌握博弈的平衡点，即对公共价值的坚持和对弱势群体的保护。但是，目前我县尚无一个保护双方利益的规范性文件，使整合双方的合理利益得到有效保障。

　　2.3拆迁融合成本高、难度大，工作难。整合工作大都涉及到居民或村民拆迁，我县属经济欠发达地区，城乡居民收入在全省属落后水平，被融合的村民属低收入的弱势群体，由于受经济收入影响和利益驱动，对拆迁安置期望值高，甚至个别被拆迁户要价高出评估价格的二、三倍以上，使整合单位望而生畏，再加上大量声音建筑的存在，造成高额的融合成本，使投资的开发商不得不放弃整合。再加上目前我国已颁布实施《物权法》中对个人财产确定了明确的保护政策，也大大增加了融合工作的难度。

　　2.4个人利益和城市利益的矛盾影响着土地的整体出让。由于受传统经营思想的影响，多年来，我县在新征土地时，大多数是一个人名义，征用沿街较小地块建设商业门市。大部分村委会还会留出沿街“预留地”分给失去土地的村民，以至于在城市多条道路两侧形成许多一、二层的沿街商业严重影响着用地统一规划和城市形象。

　　3解决问题思路和对策

　　3.1加强土地整合意义的宣传力度，形成社会各方对土地整合工作的共识。土地整合是近几年来提出解决土地开发利用，提高土地利用率，改善城市景观的一条新途径。土地整合不仅是各级政府和规划、国土部门的一项主要工作，也是我县经济和社会发展的一项战略性措施。当前应主要抓好二个方面的工作：一是对社会的宣传。不但规划、土地等管理部门要大力宣传，各镇、办事处(乡)、居(村)委会以及新闻宣传单位，也应加强这方面的宣传。使之造就一种社会舆论氛围，形成全社会的一种共识。二是对领导的宣传，使各级领导都能充分认识到土地整合的重大意义，积极支持土地整合工作。

　　3.2制定土地整合的规章制度，增强土地整合工作规范性和操作性。要通过建立和完善制度的形式，使土地整合工作逐步走向法律化、规范化、秩序化的轨道，做到依法整合，和谐拆迁。土地整合制度应包括以下内容：

　　3.2.1整合标准。(1)土地出让原则上以路网方格为单位，方格网内不同产权的土地应整合后整体出让;(2)沿街的违章建筑、不雅建筑应整合出让;(3)周边已完成改造的剩余建筑应纳入拟出让土地整合范围;(4)紧邻城市道路、开敞空间、城市绿地的地块出让时应将其整合后方允许出让。

　　3.2.2奖励制度。对整合地块整合难易程度实行不同奖励政策：(1)提高容积率和建筑密度;(2)免交市级权限范围内的行政性收费;(3)土地出让金先缴后返;(4)拆迁道路、绿地等公益性设施面积较大的考虑其中部分用地参与平衡。

　　3.2.3惩罚制度。将需要整合而不配合整合的用地确定为“不合理”用地，规定它改变用途的期限，超过期限而不作变更的，相关职能部门在职责范围内可采取相应的制约措施。

　　3.2.4出让政策。为使开发单位解除后顾之忧，对整合的小块土地实行协议出让。

　　3.3合理确定拆迁补偿价格，保证被拆迁者的合法权益。在整合过程中涉及最多、难度最大的是拆迁居民房屋，解决好对补拆迁居民土地及房屋进行评估和补偿，对整合后的增值进行合理分配等相关问题就显得尤为重要。只有考虑了原土地使用者对土地增值的合理分配才能解释补偿价高于评估价的现象，才能将“谈判增值”的合法化，也许才能避免类似“最牛钉子户”的再次出现。

　　3.4建立土地整合多方参与机制，形成土地整合的合力。土地整合绝不是规划或土地部门一家的事情，各级政府，规划、土地、房管、城管、工商、税务、公安、法院等相关职能部门应共同采取措施，形成土地整合的合力，限制被整合建筑存在的空间。

　　3.5完善集体土地征用机制，解决失地农民生计问题。当前，国家正在提倡和推行被征地农民养老保险制度，省政府五个部门联合下发了《关于建立被征地农民养老保险制度的意见》，要求被征地农民纳入失业保险。从07年开始，省政府要求在征收农村土地时，必须附被征地农民养老保险安置的证明材料，没有此证明不批准征收土地。因此，建议今后我县在新征集体土地时，按省政府五部门《关于建立被征地农民养老保险制度的意见》，将被征地农民纳入失业保险，不再实行预留地制度，更不再沿街预留门市建设用地。

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