贵阳市城市化进程中的“城中村”问题探析

　　城市是人类社会经济发展的产物，城市化是生产力提高和社会进步的必然结果。随着经济发展和人们生活水平的提高，城中村问题日益凸出，严重影响全面建设小康社会奋斗目标的实现，严重影响城市综合竞争力的提升、城市功能的发挥和城市现代化的进程。近年来，城中村问题已经成为城市政府、学术界等共同关注的棘手而重要问题，本文将通过以贵阳市为例，解析我国在城市化进程中的“城中村”问题。

　　一、“城中村”的概念

　　对“城中村”这个概念，许多学者从不同角度给出了自己的意见。李玉军将“城中村”定义为“原位于城市边缘近郊，以农业生产为主的农村居民聚集居住的村寨，在城市扩展的过程中，这些村寨被扩展的城市新区，城市建筑所包围，在地域上已完全融入城市，但其人员及社会关系未能有机地融入城市，仍以土地及附着物为主要生活来源，行政管理方面也仍沿袭农村管理体制的城中农村化管理区域”。笔者比较赞同的一种观点是学者谢志岿的说法，他认为“‘城中村’是急剧城市化过程中原农村居住区域(包括土地、房屋等要素)、人员和社会关系等就地保留下来，没有有机参与新的城市经济分工和产业布局，仍然以土地及土地附着物为主要生活来源，已触及关系(地缘关系和血缘关系) 而不是以次级关系(业缘关系和契约关系) 为基础形成的社区。”本文主要以贵阳市作为研究对象，所以，根据2006年7月25日贵阳市人民政府公布的《贵阳市“城中村”改造暂行规定》中标明，“城中村是指贵阳市行政区域范围内，在地域上已经进入城区，但户籍、土地权属、行政管理体制、生产经营方式等方面仍然保留农村体制的聚居村落。”

　　二、贵阳市“城中村”概况

　　近年来随着贵州省“工业强省”战略的提出，作为省会城市的贵阳市，其城市化进程迅速推进，“城中村”问题也越来越受政府和公众关注。经调查，在贵阳三桥、宅吉、营盘路等路段，以及贵阳南明、云岩、白云等区及几大出口均不同程度地存在“城中村”现象，它们主要分布在公路出口、城郊结合区域、大型工厂和学校周边。贵州省国土资源部在2010年又批准了云岩区、南明区、花溪区、乌当区、白云区、小河区城市建设用地1207.6503公顷，其中新增建设用地893.6599公顷、农用地转用778.348公顷、占用耕地554.8381公顷;随着贵阳市城建面间的不断扩大，农用地被征用了但村还在，当地农民仍然是生活在那里，并保留有部分供其建房居住的宅基地和集体自留建设用地，且随着周围农用地的逐步被征用而渐渐被城市包围，形成了“城中有村、村中有城、城市包围农村”的新格局。

　　三、贵阳市“城中村”存在的问题

　　从西方发达国家的发展经验来看，绝大多数农村转变为城市是必然的，只是一个时间早晚的问题。“城中村”作为城市的一块锢瘤，对城市的持续发展和社会进步带来了严重影响，改造“城中村”已迫在眉睫，目前贵阳市“城中村”主要存在以下问题：

　　(一)土地利用问题

　　由于“城中村”用地管理混乱，国有土地与集体土地、农业用地与建设用地混淆不清，用地性质随意改变，缺乏统一的规划和管理，导致土地利用率和产出率低下。如贵阳市以中心城区现有的29个“城中村”居住用地进行测算，210个自然村寨或村民点平均人均用地面积高达148平方米/人，是贵阳市城区居民人均居住面积的4. 2倍，但“城中村”村民的居住水平和居住环境却远不如城区居民,连起码的采光、通风、消防、卫生条件都达不到，“城中村”破坏了城市土地利用的整体性，不能高效、合理、集约化利用土地，造成了城市土地资源的严重浪费。

　　(二)居住环境问题

　　由于房屋密度高，室内的采光通风条件就比较差。违法违章建筑随处可见，环境恶劣、垃圾淤泥到处都是。没有基本的卫生保证，村容、村貌一般都比较差，从生存环境上讲不适宜居住。 “一线天”、“贴面楼”等城中村景观的存在不仅破坏了城市风貌，更为多种事故埋下隐患。并且，由于城中村依旧沿袭传统的家庭经济模式，所以这些楼房都以单家独户为特色，各户之间互不相联，同时楼与楼间距极小，以至村内建筑密度往往高达60%以上。

　　(三)基础设施问题

　　“城中村”的基础设施是与原来低密度的人口相适应的，由于大量外来人口的入住，以及企业的开办，使给排水、道路、交通、电力、邮电通讯、环卫等基础设施严重不足，超负荷运转，导致污水横流，垃圾乱倒，空气质量较差。近年来，虽然随着经济发展，那些区域的基础设施虽然有一定程度上的普及，但是还很不完善，除水、电外其他的基础设施，在道路、电信、排水、煤气管道等方面距离真正的城市标准还相差甚远，给居民生活带来了很大的不便。

　　(四)社会管理问题

　　贵阳市“城中村”本地村民数量不大，大量居住于此的人口是外来暂住人口，外来暂住人口的比例常常高于本地人口，人口职业构成情况较为复杂，具有来源广泛、成分复杂、流动性强的特点。贵阳市城中村村民受教育的程度普遍较周围社区的城市居民低，使其很难融入所在的城市社区，给贵阳市政府计生、治安管理造成很大的压力。同时，由于这些地方房租都较便宜，外来打工者聚居这里，这些人没有较高文化素质，职业构成和宗教信仰都十分复杂，加之缺乏有效的政府管理，因此这些地方多可能成为滋生“黄赌毒”和治安违法事件发生地，这些状况阻碍了城市的健康发展。

　　(五)就业问题

　　由于“城中村”村民受教育程度低，劳动就业技能差，就业门路窄，就业观念落后，“大钱挣不了，小钱又不愿挣”，安于现状，80%以上的村民靠出租房屋过日子，这种生活方式和生活环境对村民及其后代带来了不良的影响。当今，主要还是要靠村民自谋职业，但村民素质较低，很难找到适合自己的工作，即便是政府安排了一些就业机会，但由于长期受到封建落后思想的束缚以及缺乏现代技术，难以适应快节奏的工作方式，极容易下岗，因此“城中村”村民往往容易表现出游手好闲、不思进取的状态，这始终是关系社会稳定的一大隐患。

　　四、“城中村”问题的原因

　　(一)城市化进程

　　在我国，由于长期奉行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略，城乡二元经济和社会管理体制改革滞后，一些卷入城市化浪潮的村庄依然保留农村管理体制，这些村庄已经跨入了城乡一体化进程，却不能迅速进入城市的“大门”成为真正的城市社区，而是成为“都市里的村庄”，由此形成了独特的“城中村”现象。

　　(二)政府宏观调控力度不足

　　乡村一城市转型的过程很大程度地受到政府行为的影响。由于放权让利式的宏观体制改革自身存在的制度性缺陷和一些城市在村镇问题上管理力度不够，缺乏相应的法规政策，对这些“城中村”的改造抱着“能不动就不动” “得过且过”的态度城市建设多采取绕道走的方式政府尚且如此，开发单位更不愿将资金投人村庄的拆迁和改造上。

　　(三)农民自身利益驱动

　　由于农民享有村集体资产的分红收益，还可以享受在宅基地建房、村级合作医疗及大病统筹等城市居民不曾有的优惠。其次，土地是农民的基本生存资料，“城中村”农民一旦转为城市居民，就意味着失去土地的支配使用权。目前在征地过程中推行的是货币安置办法，这使农民感到生存的压力特别大，在当前城市居民大量下岗难以就业的情况下，一些文化低、年龄偏大、劳动技能偏低的农民无法找到恰当的职业，再加上农民又无法享受到就业、养老等待遇，因此不愿转为非农户口。

　　(四)城市规划管理不到位

　　尽管“城中村”已经被纳入城市规划区范围内，但普遍存在规划不到位和滞后现象，对于村镇规划的审批管理,长期处于粗放、被动之中，加上基层管理人员规划意识淡薄、管理水平低、法制意识不强、把关不严，随心所欲乱批乱建现象严重。同时，现行管理体制上的混乱也是“城中村”发展中的一个关键问题，往往是省、市、区、乡镇各级，规划、国土、建设、城管各部门都管都不管，职能交叉、职责不清，见利益就上、见问题就让，“踢皮球”现象时有发生，给违法违章建设提供了可乘之机。

　　五、贵阳市“城中村”改造的政策建议

　　“城中村”是城市化进程中形成的一种新的“城市病”，将会严重阻碍城市化进程，针对“城中村”自身种种弊端的成因，因此改造“城中村”是实现城市物质形态现代化的需要;是实现城市社会结构和社会管理现代化的需要;是改善城市环境和社会治安的需要。目前，“城中村”的改造已关系到整个城市的的城市化进程，关系到全面建设小康社会目标的实现，因此，笔者建议可以从以下几个方面进行改善：

　　第一，打破“二元化”管理，改变落后的村落管理模式，把“城中村”纳入城市一体化管理。同时，以“城中村”改造为契机，在户籍上取消限制与差别，使户籍与各种福利待遇可以脱节，建立城乡统一的户籍管理制度。

　　第二，完善相应的法律法规政策。各级政府应该根据自己的实际情况出台相应的法律法规政策，保障被改造的“城中村”的村民的利益。如：以何种方式分配房屋拆迁补偿金、由谁来保障村民在改造后能够得到政府或开发商应允的住房等条件、如何保障在改造后村民转变为居民后的利益与社会保障。

　　第三，构建“城市一村民一开发商”的利益均衡机制，以推动“城中村”的改造，同时壮大集体。作为改造主体的开发商和被改造主体的村集体及村民均应当是受益主体，政府则作为“城中村”改造“公平、公正和效率”的维护者、监管者和仲裁者。改造的核心是在政府兼顾村民和开发商利益的基础上，明确各方职责，由“政府—村民—开发商”参与协商并制定“城中村”改造规划，由政府职能部门监督执行，并规范和监管村民及开发商的行为。

　　第四，完善社会保障，拓展就业空间。在享受城市居民待遇方面，对未农转非人员，由相关部门统一办理农转非手续，并在就业、入学、就医、供水、供电、供气等方面享受城市居民同等待遇。推行灵活多样的就业方式，改善创业环境，广开就业门路。在国家政策许可的范围内，对自主创业的实行一定程度的税费减免。

　　六、结论

　　“城中村”问题集中反映了当前农村城市化进程中的各种矛盾，有其历史性及必然性，当前随着城市化进程的进一步推进，政府要尽快制定、调整和完善相应的政策，从源头上斩断“城中村”形成的机理，同时，避免新的“城中村”问题的产生。因此，贵阳市各级政府应该根据自己的实际情况，在借鉴发达地方处理此类问题的成功经验的基础上，制定出适宜的政策，积极稳妥地推进“城中村”地改造，有效解决“城中村”的遗留问题，加快农村城市化，构建社会主义和谐社会。

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