论文发表简析如何加强对城镇化建设的管理应用制度

　　摘要：新型城镇化需要创新投融资模式，传统城镇化主要依靠政府，取决于财政的状况，因而是不可持续的。新型城镇化应注重市场的决定性作用，以形成项目建设市场化、投资主体和融资渠道多元化、投资方式多样化的新型城镇化投融资体制新格局。

　　关键词：城镇化建设,城镇管理,建设发展

　　城镇化涉及到服务业、公共基础设施建设乃至工业、农业等各种行业，城镇化过程中可依托不同的产业组建不同的投融资平台，以承担城镇化建设投资人职能。具体可组建以下这些投融资平台：一类是为解决公园、广场、保障性住房等公益事业和公共基础设施建设所需资金问题而搭建的，以有政府背景的投融资公司而构成的投融资平台。一类是借助产业园区，通过产业园区建设来推动城镇化建设而设立的各类产业园区投融资平台公司。还有一类是依托与地方政府有密切联系的农业龙头企业而搭建的农业产业化投融资平台公司，通过农业产业化和农业现代化而促进农村城镇化。此外还有服务产业投融资平台。服务产业投融资平台公司以民间资本为主组建，以引导民间资本参与到城镇化建设中来。

　　在进行城镇化建设过程中要参考不同的城镇化建设开发模式，并做到不同成本资金配合使用，高效运用城市资源并做到公平配置，在此基础上，政府和企业共同推动城市整体功能开发，有效地将城镇土地经营、开发，城市功能的运营以及招商平台公司的搭建等有机结合，以促进新型城镇化过程中投融资机制的创新。鼓励运用特许经营授予、收费收入支持、财政补贴、政府回购等形式进行融资创新。

　　新型城镇化正是社会资本大有作为的地方，因此，新型城镇化应大力吸引社会资本的积极参与，大力开展城市建设项目的融资创新。比如：以项目周边土地开发运营来换取项目建设资金的融资模式;借鉴西方发达国家的做法，规划一定地区，以该地区未来的地方政府收益甚至地方税收增量部分作为融资手段来解决该地区城镇化建设过程中的非经营性项目的资金困境问题。当然，对于城市经营性项目，采用的融资手段和方式就更多、更灵活。如：建造-移交、建造-运营-移交、移交-运营-移交以及产权转让、特许经营权转让等。

　　新型城镇化建设需要民间资本的积极参与，因此，要积极引导和规范民间金融的发展，使民间金融得到健康发展和壮大，从而为城镇化建设提供强大的资金支持。要开发和创新适合城镇化建设需要的金融产品，引导金融服务机构依据不同类型的贷款和不同项目等情况，来促进金融政策方面的创新。另外要完善风险分担机制。在城镇化建设及其投融资过程中，可将国有和民营资本、政府和企业结合在一起并共同承担风险，建立金融服务中的风险分担机制，从而降低社会资本和金融资本进入城市化建设中的投资风险，以弥补市场发展上的不足。此外，完善财政转移支付分配和管理办法，做到事权与财权相一致，健全地方分税制，建立以不动产为主的财税体系。学习西方发达国家，加大政府购买公共服务力度等以促进新型城镇化发展。

　　现行的城镇化投融资体制相对单一，致使融资渠道狭窄，与此同时，城镇化过程中的金融服务也较为薄弱。又由于现行金融服务体系及投融资体制等方面的原因，社会资本和国外资金较难进入到城镇化建设领域。于是出现了融资困难与资金闲臵并存的现象。一方面，社会资本相对充裕，但另一方面又出现部分社会资金找不到可靠投资渠道而低效运作或产生“闲臵”，在准公益性行业和部分经营性行业，社会资本竞争时往往处于不利地位，使得城镇化过程中投融资方式的市场化程度低。

　　在目前事权划分的财税管理体制下，地方政府具有较强的融资冲动，又由于预算法的限制，地方政府往往通过设立投融资平台来进行融资。然而，地方政府这个资金使用主体与投融资平台这个债务主体又是脱节的，从而造成了地方政府债务清偿责任不清;同时，由于缺乏稳定的地方税收入，地方政府偿债来源主要依赖土地，容易造成过高的地价和高房价。土地经营权重复抵押等情况时有发生。因此，新型城镇化过程中公共设施建设主要靠政府、靠财政的状况并没有根本打破，城镇化发展的市场化比重过低，市场化融资渠道不畅。由于事权与财力的不相匹配，从而使各级地方政府财政运转困难，导致新型城镇化在公共服务和基础设施建设等方面的资金需要难以得到满足。

　　目前，城镇化建设中金融服务和金融政策难以满足城镇化建设中公共服务、基础设施对资金的需要。同时，传统的城镇化建设中的公共服务、基础设施项目，客观上来讲，其收益也不能调动社会资本的投入积极性，从而难以充分发挥市场机制的决定性作用。以致城镇化过程中融资十分困难，另一方面，金融服务民生，支持公共服务等方面的金融政策不足或缺乏，严重影响了以人为核心的城镇化。解决民生问题既是新型城镇化发展的客观需要。也是我国社会制度的本质要求，随着城镇化的发展，必然要加大对失业、医疗、教育、基本养老等方面所需的资金投入。而目前，金融服务政策的不到位、补偿机制的缺失，严重制约了城镇化过程中经济、社会的协调发展。

　　目前，政府投融资平台运转存在以下主要风险：其一、政府投融资平台名义上是公司贷款，实际上其债务由政府隐性负担。政府投融资平台的融资规模迅速增长，政府的隐性债务快速增加。二是政府投融资平台其公司治理结构有待完善。投融资平台运行缺乏有效的约束，市场经营管理人才严重不足，致使投融资决策往往出现失误。另外，地方政府的各种平台公司其外在监督也较为缺乏，致使部分地方政府融资金额巨大，有的大大超过其自身偿还能力，容易引起地方政府的债务危机。

　　通过政府建设公益性和基础设施项目，吸引社会资本的积极参与。从而使开发性、生产性项目更多的由社会资本来建设。这种政府驱动型的城镇化投融资模式其明显缺陷是：地方政府有限的财力相对于巨大的城镇化资金需求，往往是杯水车薪，因此，这样的城镇化往往整体水平不高，配套也不健全。

　　由企业为主搭建的投融资平台来进行城镇化全过程的开发并“经营城市”。虽然该模式减少了政府的压力，创新了机制，是城市化进程中的一种新模式。但这种模式的缺点也是十分明显的：即这种城镇化的收益主要来自土地的开发，而企业搭建的平台公司其动机就是追求高额利润，于是这种模式下的城镇化所带来的大部分收益，自然也就归于了企业。同时，这种模式的城镇化水平，规模均依赖于企业的投资平台，因此，该模型的城镇化建设，存在许多不确定的因素。

　　东部沿海地区地方政府通过对土地的经营，把土地作为融资的工具来解决城镇化推进过程中的资金问题，达到了一定的效果。当然，这种方式对于欠发达的中西部地区，不一定很合适。因为欠发达地区土地资源虽丰富，但土地价格相对较低，相对于城镇建设的巨大投资来说，只不过杯水车薪。另外，土地经营，提高了土地价格，成本会转嫁到进入城镇的农民身上，从而阻碍了城镇化的发展。这种模式的城镇化注定是不可持续发展的。

　　目前国际上城市基础设施融资方式的选择，虽然国家不同，但普遍还是与其财政体制和金融体系结构有关。通常有：一是发行地方政府债券的方式。当然，中央政府每年对地方政府债券总发行量，发行计划，债券的数额等进行严格控制。如战后日本各级地方政府为保障基础设施、公用事业的资金需要，而采用发行地方政府公债的方式。二是发行市政债券融资模式。如美国各级地方政府根据基础设施、公用事业所需资金，通常连续发行几期市政债券，以有效缓解当地政府市政建设资金缺乏的困境。三是城市公用事业特许经营模式。即私人资本在各级政府的监督和扶持下，进行公用事业项目的开发与经营。如法国各级政府采用的市政公用事业特许经营模式即是如此。

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