超大城市基层应急治理现代化路径研究

　　摘要：超大城市的基层应急治理体系和治理能力在2020年新冠疫情的实际考验中，发挥了维护基层社会稳定和谐和居民生命财产安全的重要作用。当然，与基层应急治理现代化目标而言，也面临诸多挑战。以上海市浦东新区基层应急治理为案例，分析了目前基层应急治理的现状与问题，并从三个方面十个举措提出了推进浦东新区应急治理体系优化的路径。

　　关键词：超大城市;基层应急;治理现代化;浦东

　　突发事件应急治理是城市基层社区长治久安的关键环节和重要基础。上海市是我国人口数量最多的超大型城市之一，面临的复杂性挑战和风险都远超其他城市，因而具有较大的脆弱性特征。街镇—村居作为城市系统的“末梢”和社会治理的“前线”，既是突发事件酝酿、萌芽和发生的第一现场，也是危机灾害威胁的直接客体，亦是应急治理体制机制运转发挥作用的基础性力量，甚至是决定性场域。[1]因而，城市基层在街镇-村居层面的应急治理体制建设是完善和强化超大城市应急治理体制机制建设的重要基础和必要环节，对应急治理成败与否具有基础性、根本性和前沿性的重要意义。

　　一、浦东新区基层应急治理的现状

　　浦东新区作为上海市社会治理改革的“排头兵”，在区委、区政府领导下，较早地成立了统筹区政府应急管理职能的“公共事件应急管理委员会办公室”。2019年3月，在国家、上海市、浦东新区的统一部署下，挂牌成立了“上海市浦东新区应急管理局”。在此基础上，浦东新区立足政策要求和现实需求，围绕安全生产、消防安全、综合防灾减灾等典型公共安全领域，不断深化基层公共安全及应急管理体制，健全城市运行综合管理体系。

　　(一)应急组织体系建设相对完善

　　浦东新区按照属地管理原则，在区应急委和应急管理局的统一领导下，由街镇负责组织落实本行政区域内的各项应急管理工作。从具体的体系建设看，街镇层面一般会组织建立“应急管理领导小组”(以下简称“领导小组”)，负责辖区内突发事件应急体系建设和管理，决定和部署突发事件应对工作。组长由镇长担任，副组长由分管城市管理和应急工作的副镇长(或街道办事处副主任)担任，成员由各相关职能部门、直属单位、社区单位和各居(村)负责人组成。

　　与此同时，领导小组下设突发事件应急管理办公室(以下简称“应急办”，设在街镇城市网格化综合管理中心)，负责执行领导小组决定事项，综合协调本街镇应急管理各项日常工作。应急办主任由党政办主任兼任，常务副主任由网格中心负责人兼任，成员由相关部门人员组成。在具体应急事务处置上，街镇城市网格化综合管理中心具体承担应急指挥、处置各项事务。相关职能部门负责本业务领域应急管理具体事务，并落实其应急队伍。辖区内各居(村)委会设立应急管理工作站(点)，承担社区应急队伍组建、知识宣传、应急演练及开展自救互救等工作。

　　(二)应急制度体系建设相对成熟

　　从浦东实践看，基层应急制度体系建设体现在以下三个方面：一是加强街镇值班值守。浦东街镇积极构建以街镇值班室为枢纽，融各职能部门、单位和居(村)委于一体，上下贯通、高效运转、灵敏畅通的信息网络。二是不断健全应急预案体系。总体应急预案由街镇应急办负责修编，经应急领导小组审议、街镇党委會议审定后，以街镇政府名义印发并报新区应急办和应急管理局备案;专项应急预案由街镇相关职能部门负责编制，经应急办审核，报街镇政府批准后实施;居(村)应急预案由各居(村)委制定，经应急办和应急管理局审核后实施。三是强化信息共享和联勤联动。街镇实现城运中心全覆盖，一方面积极整合公安、网格、社区的监控资源，同时将环保、民防、民政、安监、卫生、城管执法、防汛防台、市场监管、综合治理等信息资源纳入信息平台，实现全街镇各类信息的互联互通，形成防范有力、指挥统一、联动迅速、应对有序的应急管理工作网络，提升第一时间应急处置能力。

　　(三)应急队伍和物资等支撑较好

　　浦东新区各街镇目前初步统一整合辖区内各类队伍资源，主要落实先期处置、专业处置、志愿服务等三支应急队伍。先期处置队伍由公安警力及辅警力量、城管及特保队员、街镇属单位和居(村)委工作人员组成;专业处置队伍由公安、城管、消防、安监、市场监管、卫生防疫等职能部门专业处置队伍组成;志愿服务队伍由居民区社工、小区物业管理人员及居民志愿者等组成。一些街镇还通过政府购买服务的方式，补充和强化应急队伍力量。此外，应急队伍职责和装备培训也相对明确，保证了应急队伍的合理分工、有效协作和专业处置能力。同时一些街镇还建立了成熟的应急物资储备管理制度。

　　(四)应急技术治理水平不断提高

　　目前从市、区到街镇层面，正在构建完善城市运行综合管理中心的“三级架构、五级应用”体系，充分运用云计算、大数据、智能分析报警、GIS、模块化视频等现代科技手段，集成了电梯远程监测系统、建设工程智慧管理信息系统、智慧交通综合应用系统、电气火灾监控系统等，同时整合了“智理浦东”等专项模块等，加强了城市管理各类数据信息的一体化集成和全方位共享，形成了7×24小时、1210平方公里全时空、全地域监测的动态运行体系，确保城市基层公共安全管理的突出问题能够快速发现、快速处置。

　　(五)应急宣传培训工作实施有力

　　在安全文化培育上，浦东会同多部门积极开展防灾减灾和各类公共安全知识科普宣教和技能培训活动，以多种媒体资源在各街镇、村居加强城市公共安全宣传教育平台建设，形成全方位、立体化的城市公共安全宣传教育体系。在专家队伍建设上，不断优化专业知识和领域结构，充分发挥各领域专家在决策咨询、标准制定、安全诊判、应急会商等方面的作用。在社会协同方面，充分发挥社会监督、群众监督和新闻媒体监督作用，不断增强社会组织、社区居民、志愿者等社会力量自觉维护城市公共安全的责任感和使命感，充分运用社会力量和市场方式，探索利用保险等各种市场手段防范、控制和分散风险，提升灾后修复能力。

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